Krisenprofiteur? Deutschland und die Freizügigkeit
Das Zusammentreffen von Wirtschaftskrise und Freizügigkeit hat in Europa eine ganz neue Wanderungsdynamik in Gang gesetzt. Deren größter Nutznießer ist die ökonomisch bislang stabile, aber zunehmend überalterte Bundesrepublik. Bei aller Sorge über problematische Nebenwirkungen: Die Gesamtbilanz der europäischen Freizügigkeit fällt eindeutig positiv aus
D ie Zuwanderung nach Deutschland nimmt zu – und die Freizügigkeit innerhalb der Europäischen Union wird zum Erfolgsfall. Im Jahr 2011 standen 958 156 Zuzüge 678 949 Fortzüge gegenüber. Ein positiver Wanderungssaldo von 279 207 Personen deutscher und ausländischer Staatsangehörigkeit. Im Unterschied zu den meisten großen Einwanderungsländern ist die Zuwanderung nach Deutschland vorherrschend europäisch geprägt: Fast zwei Drittel aller zuziehenden Ausländer stammten 2011 aus anderen EU-Mitgliedsstaaten. Das wichtigste Herkunftsland ist mit Abstand Polen (163 412). Und allein aus Rumänien und Bulgarien kamen im vergangenen Jahr mehr Zuwanderer nach Deutschland als aus allen alten EU-Staaten zusammen (146 025 versus 145 522).
Deutlich erhöht haben sich zwischen 2007 und 2011 die Zuzugszahlen von Unionsbürgern aus den Krisenländern Griechenland, Italien, Portugal und Spanien. Sie haben sich von etwa 40 000 Personen auf 80 000 Personen jährlich verdoppelt. Die größten Zuwächse gab es im letzten Kalenderjahr bei griechischen Staatsangehörigen. Der Anteil der Krisenzuwanderer an allen EU-Zuwanderern nach Deutschland ist damit zwischen 2007 und 2011 von 11,7 Prozent auf 15,6 Prozent gestiegen. Während Deutschland lange Zeit einen negativen Wanderungssaldo mit den EU-14-Staaten aufwies (auch bedingt durch die anhaltende Rückwanderung der „Gastarbeiter“ nach ihrem Renteneintritt), hat sich durch die Finanzkrise die Wanderungsbilanz umgedreht. Deutschlands vergleichsweise stabiler Arbeitsmarkt und der in einzelnen Branchen und Sektoren herrschende Fachkräftemangel bewegen viele junge Menschen aus den Krisenstaaten zur Auswanderung.
Die Meisten wandern temporär und zirkulär
Die Freiheit des Personenverkehrs ist eines der zentralen mit der Unionsbürgerschaft verbundenen Rechte, das in den vergangenen Jahren durch Gerichtsurteile und Verordnungen der Europäischen Union sukzessive gestärkt wurde. Sie erlaubt es jedem Unionsbürger, sich in einem EU-Staat niederzulassen, solange er selbst für seinen Unterhalt aufkommen kann beziehungsweise dort eine Arbeit aufnimmt. Das Recht auf Freizügigkeit hat zu steigenden Wanderungszahlen aus den neuen EU-Mitgliedsstaaten geführt. So hat sich die Zahl der Staatsangehörigen aus den 2004 neu beigetretenen Mitgliedsstaaten (EU 10), die in den alten EU-Mitgliedsstaaten leben, binnen sieben Jahren verdoppelt. Bei den erst 2007 beigetretenen Staaten Bulgarien und Rumänien haben sich die Zuzugszahlen in die alten EU-Staaten sogar von knapp 700 000 Personen im Jahr 2004 auf knapp 2,8 Millionen Personen 2010 vervierfacht. Der überwiegende Teil der Wanderungen ist jedoch temporär oder zirkulär. Passen sich die Einkommensverhältnisse und die Lebenssituationen in Europa weiter an, ist langfristig sogar von einem Rückgang der Migration auszugehen.
Aus Furcht vor stark steigenden Wanderungszahlen hatte die deutsche Regierung dennoch die Übergangsfristen bis zur Gewährung der vollen Freizügigkeit bei den neuen osteuropäischen Mitgliedsstaaten maximal ausgeschöpft. Erst im Mai 2011 liefen die Übergangsfristen für die osteuropäischen Staaten, die 2004 der Union beigetreten waren, in Deutschland aus. Nach einer kurzzeitigen Verdoppelung der Zuzugszahlen näherten sie sich wieder dem vorherigen Niveau an. Dies deutet daraufhin, dass sich viele Wanderungsinteressierte trotz eingeschränkter Freizügigkeit bereits in Deutschland aufhielten und hier arbeiteten, sie die Einführung der Freizügigkeit also zur Legalisierung ihrer Arbeitssituation nutzten. Aus diesen Erfahrungen lässt sich aber nicht zwingend eine Prognose für die Wanderungsbewegungen nach der im Januar 2014 anstehenden Freizügigkeit für Rumänien und Bulgarien ableiten, da das wirtschaftliche Gefälle zu diesen Ländern größer ist.
Wer sind die Zuwanderer aus der Europäischen Union? Sie sind etwas häufiger männlich (60 Prozent) als weiblich (40 Prozent) und deutlich jünger als die Bevölkerung in Deutschland: Das durchschnittliche Alter der Zuwanderer liegt bei 32 Jahren, das der Bevölkerung in Deutschland bei 44 Jahren. Von den Zuwanderern aus den neuen EU-Mitgliedsstaaten ist zudem mit zwei Dritteln ein sehr hoher Anteil im besten Erwerbsalter zwischen 25 und 50 Jahren. Die Zuwanderer aus den neuen EU-Mitgliedsstaaten haben durchschnittlich ein höheres Ausbildungsniveau und eine höhere Erwerbsquote als Personen ohne Migrationshintergrund. Ihre Erwerbslosen- und Transferquote liegt deutlich unter der von Drittstaatsangehörigen und nur leicht über der von Personen ohne Migrationshintergrund. Im Vergleich zu Zuwanderern aus Drittstaaten kommen die Zuwanderer aus der EU häufiger zum Zweck der Arbeitsaufnahme oder der Ausbildung nach Deutschland und seltener im Familiennachzug. Der Anteil derjenigen, die zu Arbeits- und Ausbildungszwecken nach Deutschland kommen, ist besonders bei Personen aus Griechenland mit 60 Prozent sehr hoch.
Deutschland als demografisch alterndes Land mit steigendem Bedarf an Erwerbskräften profitiert von dieser Zuwanderung. Auch wenn gerade die Wanderung aus Osteuropa und den südeuropäischen Krisenstaaten getrieben ist von fehlenden beruflichen Perspektiven im Herkunftsland und damit nicht vollständig freiwillig erfolgt, so wird die Wanderungsmöglichkeit von den Betroffenen dennoch positiv erlebt. Die Freizügigkeit innerhalb der Europäischen Union verbessert ihre Chancen, ihre berufliche Qualifikation in ihrem Job einzubringen und weiter zu vertiefen sowie ein Einkommen zu erzielen, mit dem sie ihre Familie unterhalten können, oder einer als deprimierend erlebten Situation zu entkommen. Voraussetzung dafür ist, dass die europäischen Arbeitnehmer und Selbständigen – zumindest temporär – das dafür nötige Maß an Mobilität aufbringen können. Für eine Familie mit zwei kleinen Kindern in der griechischen Provinz, die Verantwortung für die Pflege von kranken Verwandten trägt, wird dies beispielsweise kaum möglich sein.
Warum brechen nicht mehr Menschen einfach auf?
Die grundsätzlich positive Einschätzung der Freizügigkeit wird auch von der Bevölkerung in der EU geteilt, wie das Eurobarometer 2009 belegt: 60 Prozent der Befragten halten Freizügigkeit für eine gute Sache für die europäische Integration; für den Arbeitsmarkt, das Individuum und die Wirtschaft immerhin noch knapp 50 Prozent. Selbst im Hinblick auf die Auswirkungen auf Familien sagen nur 29 Prozent der Befragten, dass Wanderungen schlecht seien (36 Prozent positiv, 30 Prozent unentschieden).
Wenn also Freizügigkeit so positiv bewertet wird und die Situation auf dem Arbeitsmarkt in den südeuropäischen Krisenstaaten gerade für Jugendliche verheerend ist, wieso suchen dann nicht noch mehr EU-Bürger in Deutschland und den übrigen vergleichsweise prosperierenden EU-Staaten Arbeit? Denn angesichts einer Jugendarbeitslosigkeit in Griechenland von 50 Prozent sind knapp 24 000 Griechen, die 2011 nach Deutschland kamen, nicht viel. Was hindert Menschen daran, sich in ein anderes Land aufzumachen, zumal innerhalb der EU rechtliche Hindernisse entfallen?
Zunächst einmal sind die meisten mit ihrem Wohnort und ihrer Heimat verbunden, in vielfältige familiäre und soziale Netzwerke eingebunden und geben diese nur ungerne auf. Zum Teil machen Fürsorgepflichten eine Migration schlichtweg unmöglich. Auch die Krise oder schwerwiegende wirtschaftliche Probleme ändern daran für die meisten Menschen wenig. Zum anderen fehlt dem europäischen Wanderungsraum im Vergleich zum ungleich dynamischeren Wanderungsraum der Vereinigten Staaten die gemeinsame Sprache. Solange sich Englisch als Lingua Franca in den EU-Staaten auf dem Arbeitsmarkt und im Alltag nicht durchsetzt (und davon sind wir weit entfernt), werden fehlende Sprachkenntnisse weiterhin ein bedeutsames Wanderungshindernis darstellen. Dies gilt besonders für die Zuwanderung nach Deutschland, da bei uns – mehr noch als in den kleinen europäischen Staaten – die Berufs- und Alltagswelt auf Deutsch stattfindet. EU-weit aber lernen nur knapp ein Viertel aller Schüler in der Sekundarstufe II Deutsch.
In Erfurt ist die Integration schwieriger
Fehlende Sprachkenntnisse werden auch von den Wanderungswilligen als eine Herausforderung betrachtet: So hat das Interesse an den Deutschkursen des Goethe-Instituts vor allem in Spanien, Portugal und Italien in den vergangenen zwei Jahren deutlich zugenommen. In Deutschland steigt zudem der Wunsch nach Teilnahme an einem Integrationskurs (Sprach- und Orientierungskurs). Allerdings dürfen Unionsbürger im Unterschied zu den mehrheitlich verpflichteten Teilnehmern aus Drittstaaten an diesen Kursen nur bei freien Kapazitäten teilnehmen.
Bei anderen Wanderungshindernissen wie der fehlenden Anerkennung von Abschlüssen oder der unmöglichen Mitnahme von Sozialanwartschaften haben sich für EU-Bürger über die Jahre kontinuierliche Verbesserungen ergeben, so dass die Situation insgesamt positiv zu bewerten ist. Schwieriger gestaltet sich hingegen auch für Unionsbürger die Suche nach einer qualifikationsangemessenen Arbeitsstelle, vor allem wenn diese noch aus dem Herkunftsland heraus erfolgt. Die Angebote des europäischen Vermittlungsdienstes EURES sind weniger umfangreich als die der jeweiligen nationalen Stellen. Schwierig ist auch das matching, sowohl hinsichtlich der Berufe (ein griechischer Kunsthistoriker wird in Deutschland ebenso wie ein deutscher nur mit Mühe einen gut bezahlten Job finden), als auch regional: Den größten Fachkräftemangel gibt es nun einmal nicht in Berlin, wohin die meisten jungen Südeuropäer aber am liebsten ziehen würden. Vielmehr suchen gerade auch klein- und mittelständige Unternehmen in nicht-städtischen Gebieten qualifizierte Bewerber. Die soziale Integration ist für die jungen Menschen aus anderen EU-Staaten in einer niederbayerischen Kleinstadt, in Erfurt oder im ländlichen Niedersachsen aber ungleich schwieriger als in den Großstädten.
Nicht nur der Fachkräftezuzug aus anderen EU-Staaten, sondern auch die Zuwanderung von Hochqualifizierten aus Drittstaaten trifft in Deutschland gesellschaftlich auf große Unterstützung. Das belegt das Migrationsbarometer 2011, das der Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR) erhebt: 60 Prozent der befragten Deutschen ohne Migrationshintergrund wünschen einen stärkeren Zuzug von Fachkräften, nur ein Drittel lehnt ihn ab. Im Sommer 2012 wurde das Zuwanderungsrecht für Hochqualifizierte aus Drittstaaten reformiert. Mit der Einführung einer Blue Card ab einem Mindestgehalt von 44.000 Euro brutto (beziehungsweise 35.000 Euro für Mangelberufe) und der Möglichkeit der Einreise ohne vorliegenden Arbeitsvertrag gehört es nun zu den im internationalen Vergleich liberalen Steuerungssystemen, ohne dass diese Veränderung von der Öffentlichkeit entsprechend wahrgenommen worden wäre. Insbesondere die Einführung eines sechsmonatigen Aufenthaltstitels zur Arbeitssuche („Mini-Punktesystem“) stellt einen Bruch mit dem traditionell arbeitgeberfixierten System in Deutschland dar, bei dem bisher das Vorliegen eines Arbeitsvertrags Voraussetzung für die Zuwanderung war. Auch für die internationalen Studierenden gab es umfangreiche Verbesserungen. So dürfen sie zukünftig statt 90 vollen Tagen 120 volle Tage neben dem Studium arbeiten und nach dem Studienabschluss bei freiem Arbeitsmarktzugang anderthalb Jahre nach einem ausbildungsadäquaten Job in Deutschland suchen.
Diese umfangreichen Verbesserungen für Hochqualifizierte sind allerdings nicht nur relativ unbemerkt von der breiten Öffentlichkeit erfolgt, sondern sie werden auch im Kreise der potenziellen Zuwanderer noch wenig wahrgenommen. In den ersten beiden Monaten nach Einführung der neuen Regelungen wurden nur 139 Blaue Karten vergeben, und im Rahmen des neuen Mini-Punktesystems kamen nur drei Personen nach Deutschland.
Armutswanderung – ein Dilemma der Freizügigkeit
Sorgen bereitet der Bevölkerung hingegen der Zuzug von armen Menschen, nicht zuletzt aus den neuen osteuropäischen Mitgliedsstaaten, die in Deutschland häufig in Ausbeutungsverhältnissen arbeiten oder Sozialleistungen beziehen. Im Mittelpunkt der öffentlichen Diskussion stehen dabei Roma aus Bulgarien und Rumänien. Die Probleme solcher Armutswanderung sind in einigen Städten deutlich zu spüren: menschenunwürdige Wohnverhältnisse, Schwierigkeiten bei der Durchsetzung der Schulpflicht für Kinder und Jugendliche und zunehmend Menschen, die versuchen, sich als Straßenmusikanten und Bettler über Wasser zu halten. Befürchtet wird, dass Armutswanderungen mit der vollen Freizügigkeit für rumänische und bulgarische Staatsangehörige ab 2014 zunehmen könnten.
Grundsätzlich umfasst das Recht auf Freizügigkeit innerhalb der Europäischen Union keinen Anspruch auf Sozialleistungen (Hartz IV) für neueingereiste Nichterwerbstätige oder Arbeitsuchende. Mittels einer Reihe von Urteilen des Europäischen Gerichtshofs sind jedoch die sozialen Rechte von EU-Bürgern weiter gestärkt worden, so dass im Moment eine unklare Rechtssituation besteht. Hinzu kommt das grundsätzliche Dilemma, dass der Aufenthalt von Unionsbürgern nur in Ausnahmefällen beendet werden kann, selbst wenn kein Anrecht auf Sozialleistungen besteht.
Die historisch einmalige Freizügigkeit innerhalb der Europäischen Union ist ein zentraler Baustein des europäischen Friedens- und Wohlstandsprojekts. Sie weist eine klar positive Bilanz auf. Künftig könnten aufgrund einer verstärkten Armutswanderung jedoch Schwierigkeiten entstehen. Auch zeigt das Projekt Freizügigkeit, dass Migration selbst unter günstigen Rahmenbedingungen immer mit Härten und Herausforderungen verbunden ist. Dies gilt besonders für den einzelnen Migranten und seine Familie.
Ausführlicher untersucht das kommende Jahresgutachten des Sachverständigenrats deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR) die Chancen und Herausforderungen der Freizügigkeit in der Europäischen Union. Es erscheint im April 2013.