Sparen für Deutschland?
Die europäische Banken- und Staatsschuldenkrise ist kein Naturereignis, sondern resultiert aus einem Glaubwürdigkeitsproblem. Dieses Problem lässt sich nur durch den Abbau der Handelsungleichgewichte und der für sie ursächlichen staatlichen und privaten Konsumblasen lösen. Den »großen Wurf« gibt es nicht
Immer wieder fordern britische Medien, Deutschland möge für den „großen Wurf“ zur Rettung des Euro sorgen – als wenn das so einfach wäre. Eine schnelle Konsolidierung der Finanzen und Außenhandelsbilanzen der südeuropäischen Länder lehnen die meisten Kommentatoren mit Hinweis auf die Konjunktur ab. Erst recht gilt eine finanzielle Beteiligung Großbritanniens, Heimat des größten europäischen Finanzplatzes, als abwegig. Sollte sich die Krise weiter zuspitzen, ist der Schuldige schon jetzt ausgemacht: Deutschland. Der Fiskalpakt ist ein deutsches Diktat; zusätzliche Hilfen werden vom nationalistischen deutschen Kleingeist verhindert. Nur unbegrenzte Kaufgarantien für Staatsanleihen der Euroländer durch die Europäische Zentralbank (EZB) hätten bei den Journalisten von der Insel auf Nachsicht hoffen dürfen.
Kein taugliches Krisenmanagement
Offensichtlich dringt der Geist der Londoner City auch in die Fleet Street ein. Britische Banken und Versicherungen sind daran interessiert, ihre Investitionen in den Krisenländern zu sichern, am besten mittels Garantien anderer. Die langfristige Stabilität der Eurozone ist da zweitrangig. Man scheut sich noch nicht einmal, nationale Ressentiments in Südeuropa zu bedienen, um diese Länder Kerneuropa abspenstig zu machen – mit dem Versprechen auf einen weicheren Konsolidierungspfad. Gleichwohl braucht die Europäische Union den britischen liberalism als Ausgleich zum französischen dirigisme. Und die Kritik der britischen Presse ist ja in einem Punkt berechtigt: Die Europäische Union betreibt noch immer kein funktionierendes kurzfristiges Management der Krise. Wirtschaftsregierung und Eurobonds – diese beiden Konzepte sind erst mittelfristig zu verwirklichen. Der Rettungsfonds ist nur begrenzt einsatzbereit und aufgrund der jüngsten Herabstufung von Standard & Poor’s zusätzlich angeschlagen. So bleiben in der Tat nur Interventionen der EZB, um die Lage zu stabilisieren.
Aber auch linke Populisten täuschen vor, es könne eine schmerzlose Erholung geben. Man dürfe die Konjunktur nicht zu abrupt abkühlen. Doch gemäß keynesianischer Logik soll fiskalpolitische Stimulierung private „Nachfragelücken“ schließen und das Vertrauen in die Konjunktur stärken. Heute geht die Verunsicherung der Märkte aber gerade von zu hoher Verschuldung aus – diese Strategie greift also nicht. Außerdem muss die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte nicht allein durch Sparen, sondern kann auch recht konjunkturunschädlich über die Einnahmenseite erfolgen, etwa mittels der höheren Besteuerung von Immobilien und Erbschaften oder den Verkauf von Staatseigentum.
Hinzu kommt, dass sich die wirtschaftliche Stimmung besser über Ordnungspolitik und Verwaltungsreformen aufhellen lässt, denn wir beobachten weniger eine Konjunktur- als ein Wettbewerbsfähigkeitskrise. Die erheblichen Handelsdefizite der südeuropäischen Länder, die auch die Ratingagentur Standard & Poor’s zur Begründung der downgradings in diesem Januar als ökonomischen Kern der Krise anführte, lassen sich nur über politisch schwierige Strukturreformen abbauen.
Solidarität auf Pump ist keine Lösung
Sowohl die bisherige als auch eine erweiterte Solidarität, wie sie viele fordern, wäre auf Pump gebaut. Eurobonds und Konjunkturprogramme sind eben nicht die ehrlichen Transfers, als die sie dargestellt werden, sondern enorme Bürgschaften für die Zukunft. Diejenigen, die die Kartenhauswirtschaft der Finanzmärkte am meisten kritisieren, argumentieren selbst nicht „realwirtschaftlich“ in dem Sinne, dass Ausgaben mit Einsparungen an anderer Stelle kompensiert würden. Aber wie, wenn nicht über interne Abwertung und weniger privaten und staatlichen Konsum, will man neue Investitionen finanzieren und die Handelsdefizite schnell reduzieren? Wie möchte man verhindern, dass wir weiter mit Darlehen des EFSF und über das EZB-Liquiditätssystem über unsere Verhältnisse leben? Die Bundesbank als Arm der EZB hält allein über dieses so genannte Target-System mittlerweile Forderungen in Höhe von fast 500 Milliarden Euro, vor allem an Irland, Italien, Griechenland, Spanien und Portugal. Dies entspricht fast einem Fünftel des deutschen Bruttosozialprodukts, Tendenz steigend. Dieser Kapitalfluss wird nicht, wie zwischen den regionalen Armen der amerikanischen Notenbank Fed, durch marktfähige Titel kompensiert und abgebremst. Hinzu kommen noch die laufenden EZB-Interventionen am Sekundärmarkt, die nicht nur geldpolitische Eingriffe darstellen, sondern auch ganz reale Vermögensrisiken verschieben. Das sind Größenordnungen, bei denen sich das Abhängigkeitsverhältnis zwischen Schuldnern und Gläubigern umkehrt.
Die angestrebte „automatische Wirtschaftsregierung“ soll nun den Druck der Märkte durch politischen Druck ersetzen. Der Markt soll mit kurzfristigen Liquiditätshilfen für Kisenländer gezähmt werden. Wird es helfen? Seit zwei Jahren erleben wir ja bereits eine europäische Wirtschaftsregierung auf Ebene der Staats- und Regierungschefs. Seit zwei Jahren blicken alle in den Abgrund. Und dennoch tut sich bei der Haushaltskonsolidierung zu wenig, um das Vertrauen wieder herzustellen. Die Senkung der Defizitprognose Portugals von 9,5 auf 7,5 Prozent Anfang 2011 feierte die Politik als „schönen Erfolg“; kurz darauf schlüpfte das Land unter den Rettungsschirm. Auch in Italien kam es nicht aufgrund der europäischen Wirtschaftsregierung zu ersten Reformen, sondern erst als die Finanzmärkte unruhig wurden – dann aber reagierte die Regierung innerhalb weniger Tage. Der italienische Premierminister Mario Monti hat keine eigene parlamentarische Mehrheit. Unklar ist, wie er weitere Reformen durchsetzen wollte, hätte er nicht den Druck der Märkte auf seiner Seite. Die weitreichenden Garantien, die er nun von Deutschland fordert – das muss er wissen –, würden ihn letztlich schwächen, sein Reformprogramm wäre schon bald mausetot. Belgien steuerte über anderthalb Jahre ohne Regierung auf eine Haushaltskrise zu, die EU drohte gar Strafzahlung an – nichts passierte. Dann wurde die Bonität Belgiens an einem Freitagnachmittag herabgestuft. Am Samstagmittag stand die Einigung über den Sparhaushalt, drei Tage später gab es eine neue Regierung.
Im Zweifel siegt immer die Realität
Dass die Europäische Kommission als unabhängige Agentur effektiver sein könnte als die Europäischen Räte, ist reines Wunschdenken: Wer glaubt, im Zweifel würde sich die Kommission gegen eine Mehrheit der Mitgliedsstaaten stemmen, verkennt ihre Rolle und ihr Selbstverständnis. Diese Mehrheit wird schnell auch solidere Länder einschließen – jeder steht mal im Wahlkampf. Die Bundesregierung hat es jüngst mit ihren Vorschlägen für Steuersenkungen trotz eigener Schuldenquote von rund 80 Prozent vorgemacht. Außerdem hat der Bruch des Geistes der No-Bail-Out-Klausel im EU-Vertrag gerade bewiesen, dass deutsche Vertragsgläubigkeit von der politischen Realität im Zweifel überholt wird – vor allem, solange eine „Fiskalunion“ in Südeuropa als deutsches Diktat angesehen wird. Wer noch an eine europäische Wirtschaftsregierung glaubt, und sei sie „automatisch“, muss diesen Optimismus erst einmal neu begründen.
Die Konsolidierung der Haushalte wird durch eine europäische Wirtschaftsregierung sogar zusätzlich gefährdet. Denn „europäische Wirtschaftsregierung“ heißt heute auf Griechisch, Italienisch und vielleicht bald auch auf Französisch: „Sparen für Deutschland“. Es ist völlig normal, dass jede nationale Öffentlichkeit die Krise entlang der eigenen Interessen deutet. In Südeuropa sieht sich eine wachsende Gruppe als Opfer; die besonnene Mitte schrumpft. Die Bundeskanzlerin ist dort die meistgehasste Politikerin. Denn das Motto „Shoot the Messenger“, mit dem auch Merkel im Mai 2010 Spekulanten für die Krise verantwortlich machte, gilt weiter, nachdem die Eurozone nun selbst im großen Stil von den Spekulanten die Rolle des Gläubigers übernommen hat.
Was das Beispiel Lettland lehrt
Die Krise wird oft als „Eurokrise“ dargestellt, vor allem mit dem Argument, dass ein Mitglied der Währungsunion seine Währung nicht einfach abwerten könne. Es dauert lange, bis ein Staat wirklich pleite ist, denn er hat unzählige Aktiva: erwartete Einnahmen aus Steuern und Konzessionen, Unternehmenseigentum, Gebäude, Ländereien, und so weiter. Die Krise entsteht daher vor allem dadurch, dass Zweifel an der Zahlungswilligkeit einiger Schuldner bestehen. Dabei hat Lettland seit 2009 gezeigt, dass ein De-facto-Euroland durchaus intern abwerten und seine Zahlungsfähigkeit innerhalb kurzer Zeit wieder herstellen kann.
Lettland hat rund vier Millionen Einwohner. Seine Währung, der Lat, ist an den Euro gebunden, seine Wirtschaft ist „euroisiert“. Als die Krise kam, hatte die lettische Regierung die Wahl, aus der Euro-Bindung auszuscheren und seine Währung abzuwerten, oder eine interne Abwertung vorzunehmen. Sie wählte bewusst die interne Abwertung.
2007 hatte Lettland ein Leistungsbilanzdefizit von 22 Prozent. Das Land lebte deutlich über seine Verhältnisse, und die Finanzmärkte waren nicht länger bereit, dies zu finanzieren. 2008 beantragte Lettland beim Internationalen Währungsfonds (IWF) einen Stand-by-Kredit. Bereitgestellt wurden 7,5 Milliarden Euro, hochgerechnet auf die Größe der griechischen Wirtschaft entspricht dies rund 30 Milliarden Euro. Das damit verbundene Anpassungsprogramm ging für 2009 von einem Wirtschaftsrückgang von 5 Prozent aus. Dann allerdings brach die Ökonomie um gigantische 18 Prozent ein. Zum Vergleich: Griechenland ist in den letzten drei Jahren um 13 Prozent geschrumpft. Riga reagierte sofort. Innerhalb von zwei Jahren reduzierte sie die Anzahl der Gemeinden von 500 auf 100, die Anzahl der staatlichen Agenturen um 85 Prozent und die öffentlichen Verwaltungsausgaben um 50 Prozent. Die Gehälter im öffentlichen und privaten Sektor gingen um mehr als ein Fünftel zurück; 20.000 Staatsbeamte wurden entlassen; die Arbeitslosigkeit stieg auf etwa 20 Prozent.
Der Erfolg stellte sich postwendend ein. Die Importe gingen dramatisch zurück, die Exporte stiegen – trotz globaler Krise – schnell, die Leistungsbilanz glich sich aus. Obwohl die Wirtschaftsentwicklung viel schlimmer war als erwartet, wurden die fiskalischen Zielgrößen genau eingehalten; von den 7,5 Milliarden Euro mussten sogar nur 4,4 Milliarden abgerufen werden. Die Währungsbindung an den Euro hielt. Die Regierung wurde 2010 wiedergewählt. Laut aktuellen Schätzungen ist die Wirtschaft im dritten Quartal 2011 um rund 6 Prozent gewachsen. Allerdings ist die Arbeitslosigkeit noch recht hoch.
Das lettische Beispiel zeigt, dass eine interne Abwertung erfolgreich sein kann. Und dass, wenn diese schnell und – zugegeben – schmerzhaft erfolgt, auch eine baldige Rückkehr zu wirtschaftlicher Solidität möglich ist. Leszek Balcerowicz, der Vater des polnischen Wirtschaftswunders, kam schon im Jahr 1995 zu der Einsicht, dass schnelle Reformen besser sind als gestreckte. Eine vorübergehend erhöhte Arbeitslosigkeit ist die unvermeidliche Konsequenz, wenn ein aufgeblähter öffentlicher Sektor reformiert wird. Entscheidend ist, schnell die Zuversicht in eine bessere Zukunft zu vermitteln, um Investitionen anzuregen.
Auf einem Symposium wies der irische Wirtschaftsprofessor John Fitzgerald kürzlich auf die Vergleichbarkeit des irischen und des lettischen Falls hin: Auch Irland erlebte 2010 einen Crash um
18 Prozent. Allerdings existieren zwei wesentliche Unterschiede: Die lettischen Banken waren in ausländischer Hand, ihre Krise kostete den lettischen Staat daher wenig. Zudem ist das irische Konsoldierungsprogramm auf acht Jahre angelegt, das lettische auf nur drei. Fitzgerald meint, dass sich im geschichtlichen Rückblick die Vorzüge des lettischen Programms zeigen werden.
»Reformen jetzt« muss das Motto heißen
Dass sich die öffentliche Diskussion der europäischen Medien nicht auf solche Beispiele, sondern auf die möglichen Retter konzentriert, sagt alles über den Unterschied zwischen Lettland und Griechenland. Aber Finanzmärkte sind Zukunftsmärkte. Kann ein Staat glaubwürdig versichern, dass er seine Anleihen zurückzahlen kann, wird er sich auf mittlere Frist immer günstig mit Kapital versorgen können. Ein glaubwürdiges Konsolidierungsprogramm, das Reformen nicht in die Zukunft verschiebt, kann die Zinsen öffentlicher Anleihen sofort senken.
Ferner sollten wir Inflation nicht leichtfertig gegen Wachstum und Beschäftigung ausspielen. Gerade die geringen Kapitalkosten waren in der Vergangenheit ein zentraler Erfolgsfaktor der deutschen Wirtschaft. Diesen Vorteil ebenfalls zu haben, war ein wichtiges Beitrittsmotiv der Länder außerhalb der DM-Zone. Daran zu rütteln würde den Wohlstand und die politische Stabilität der Union untergraben.
Die Zeit arbeitet gegen Merkel
Das Krisenmanagement der Bundesregierung spielt auf Zeit, nur arbeitet die Zeit gegen sie. Die europäischen Banken halten große Bestände an riskanten öffentlichen Anleihen, sind aber im internationalen Vergleich unterkapitalisiert: Bis Mitte 2012 sollen sie lediglich 9 Prozent Kernkapital aufbauen. Sie tun dies über Bilanzverkürzungen statt Kapitalerhöhungen. Die niedrige Eigenkapitalquote bedeutet eine hohe Ansteckungsgefahr einzelner Mitgliedsstaaten für die ganze EU. Deshalb muss das europäische Bankensystem dringend mit zusätzlichen Eigenmittelreserven ausgestattet werden, die solche Verwerfungen absorbieren und die Märkte im Voraus stabilisieren können.
Gleichwohl wurde bisher kaum etwas unternommen, um der Ansteckungsgefahr vorzubeugen. Man scheint abwarten zu wollen, bis das Kind in den Brunnen gefallen ist – um es dann wie 2008 mit staatlichen Darlehen ins Trockene zu ziehen. Das ist nicht nur kurzsichtig, sondern auch ungerecht: Dem Steuerzahler werden alle Risiken angelastet, ohne ihn als Anteilseigner an möglichen Profiten der geretteten Institute zu beteiligen.
Hingegen sollte vorausschauende Politik versuchen, einer erneuten Bankenkrise mithilfe staatlich erzwungener Kapitalerhöhungen vorzubeugen. Wo private oder staatliche Mittel nicht ausreichen, muss eben Geld aus dem europäischen Rettungsfonds fließen. Dieser könnte im Gegenzug handelbare Sicherheiten erhalten; in Griechenland würde dies auch den Zeitdruck beim Verkauf der Aktiva des Privatisierungsfonds verringern. Besonders wichtig: Die Kapitalerhöhungen sollten in kürzester Frist durchgeführt werden. Darüber hinaus muss den Finanzinstitutionen eine Risikodiversifizierung vorgeschrieben werden. So könnte etwa eine Obergrenze von 20 Prozent eines einzelnen Risikos gelten.
Europas Krisenpolitik ist ein kollektiver Drahtseilakt. Anstatt das Sicherheitsnetz des Eigenkapitals der Banken höher zu spannen, versprechen sich die Akteure für den Ernstfall gegenseitige Unterstützung. Derweil ziehen am Horizont dunkle Wolken auf: Wird der Schuldenschnitt Griechenlands ausreichen? Wird er öffentliche Gläubiger wie die EZB einschließen? Muss die EZB zum zweiten Mal rekapitalisiert werden? Wie wird sich dies alles auf die Zinssätze auswirken? Wird der eingeschlagene Kurs der Haushaltssanierung in Italien, Spanien und Portugal mehrheitsfähig bleiben? Was passiert, wenn die klammen Südeuropäer ihre Anteile am Europäischen Stabilitätsmechanismus ESM nicht leisten können?
Um weitere Finanzhilfen wird Deutschland wohl nicht herumkommen, auch weil die mittlerweile negative Verzinsung neuer Bundesanleihen aus der Perspektive anderer Europäer neue Spielräume schafft. Aber an deutscher Solidarität allein kann Europa nicht genesen. Neue Hilfen müssen mit Sicherheiten oder als Zuschüsse vergeben werden. Deutschland als Gläubiger europäischer Staaten, die sich zum Teil bereits jetzt als Opfer Deutschlands sehen – dies muss eigentlich auch für die politische Linke eine Horrorvision sein. Eventuelle Zahlungsausfälle würden europäische Beziehungen schwer und dauerhaft beschädigen.
Vor diesem Hintergrund darf auch die politische Stabilität Deutschlands nicht als Konstante vorausgesetzt werden. Sowohl das fiskalpolitische als auch das politische „Eigenkapital“ für zusätzliche europäische Solidarität ist recht dünn geworden. Eine erneute große Rettungsaktion bliebe für Deutschland politisch kaum folgenlos. Daher ist die Auseinandersetzung um die Finanzierung der Defizite in der Eurozone auch ein Streit um die politischen Kosten.
Dringend gesucht: Politische Führung
Die Krise ist kein Naturereignis, sondern resultiert aus einem Glaubwürdigkeitsproblem. Dieses Problem lässt sich nur durch einen Abbau der Handelsungleichgewichte und der für sie ursächlichen staatlichen und privaten Konsumblasen lösen. Die ungewollte neue Rolle Deutschlands erfordert mehr politische Führung. Das bedarf zweierlei: einer auf die gesamte europäische Öffentlichkeit ausgerichteten Informationspolitik der Bundesregierung, die die Gegner ihrer Politik nicht regelmäßig durch unabgestimmtes, vollmundiges Auftrumpfen mobilisiert; zweitens eines glaubwürdigen Programms, das sich den Ansteckungsmechanismus der Krise vornimmt: die Banken.