Vom Kopf auf die Füße
Die im März dieses Jahres beschlossene Flexibilisierung des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts ist sinnvoll: In der Flaute können kurzfristig höhere Schulden nötig sein. Doch Konsolidierung muss Pflicht sein, wenn es wieder besser läuft
Ein europäischer Stabilitätspakt ist sinnvoll und notwendig – nur nicht der, den wir bisher hatten. Und auch nicht der, den wir künftig laut Beschluss des EU-Gipfels haben werden. Wenn sich zwölf Länder – schon bald werden es noch einige mehr sein – mit sehr unterschiedlichen Volkswirtschaften zu einer Währungsunion zusammenschließen, braucht man gemeinsame Grundregeln für die jeweilige nationale Finanzpolitik.
Der bisherige Pakt war eine Fehlkonstruktion. Aber als er vor bald zehn Jahren ausgehandelt wurde, sah die Welt noch etwas anders aus: In vielen Ländern der künftigen Währungsunion herrschte verbreitete Skepsis gegenüber der gemeinsamen Währung. Vor allem viele Deutsche fürchteten, dass sie ihre vermeintlich so harte D-Mark gegen einen weichen Euro eintauschen würden. Um dieser Furcht zu begegnen, war es damals politisch und psychologisch richtig, strikte zusätzliche Regelungen zum Vertrag von Maastricht festzulegen. Und die strengen Regeln zeigten auch in der Praxis zunächst positive Wirkungen: Die Neuverschuldung ging deutlich zurück, die Volkswirtschaften profitierten von den niedrigeren Zinsen. Wie man aber inzwischen, nach mehr als sechs Jahren Erfahrung mit der Währungsunion, feststellen muss, waren die Regeln des Pakts leider ökonomisch die falschen.
Selbstverständlich wussten schon damals alle Kundigen, dass der wichtigste Referenzwert des Pakts – nämlich die Neuverschuldung der Staaten, die im Jahr drei Prozent des Bruttoinlandsprodukts nicht überschreiten darf – nicht nach wirtschaftlichen Modellen oder Kriterien errechnet wurde, sondern eher ein Zufallsergebnis war. Er ergab sich aus dem durchschnittlichen Schuldenstand von 60 Prozent, der nicht weiter wachsen sollte, und einem angenommenen nominalen Wirtschaftswachstum von fünf Prozent. Die Faktoren waren also die gesamten bis dahin aufgelaufenen Schulden, gemessen am Bruttoinlandsprodukt, und der prognostizierte reale Zuwachs des Bruttoinlandsprodukts plus prognostizierte Inflationsrate. Mit diesen Zahlen kommt man per Grundrechenart auf die bekannten und immer wieder zitierten drei Prozent. Dieses Korsett für die Finanzpolitik aber war zu eng geschneidert, um auf Konjunkturschwankungen angemessen reagieren zu können: Überbetont wird die kurzfristige Konsolidierung der Staatshaushalte, und das geht zu Lasten der gesamtwirtschaftlichen Stabilisierung. Hinzu kommt, dass die Europäische Zentralbank mit ihrer Geldpolitik ein zu ehrgeiziges Inflationsziel verfolgt. Woher aber sollte der Spielraum für Wirtschaftswachstum kommen, wenn Fiskal- und Geldpolitik restriktiv sind?
Eine Lizenz zum Schuldenmachen?
Es kann nicht sinnvoll sein, dass die Bundesrepublik schon in einer zwar sehr lang anhaltenden, aber vergleichsweise noch relativ milden Wirtschaftsflaute immer wieder in Brüssel an den Pranger gestellt wird, weil sie – konjunkturpolitisch vernünftig – Einnahmeausfälle (bei Steuern) und Mehrausgaben (für Arbeitslose) durch Kredite ausgleicht. Hätte die Bundesregierung mit zusätzlichen Etatkürzungen reagiert, wäre das Konjunkturtal noch tiefer ausgefallen. Insofern war es richtig, dass in der EU eine Modifizierung des Stabilitäts- und Wachstumspakts ausgehandelt wurde. Diese neuen Regelungen wurden im März dieses Jahres vom Europäischen Rat formell beschlossen, bis zum Juni sollen sie technisch in die Tat umgesetzt werden. Die Bundesbank hat bereits mehrfach heftig kritisiert, dass durch das neue Regelwerk die bisherigen Regeln „für eine solide Finanzpolitik entscheidend geschwächt“ würden. Ist das also tatsächlich die Lizenz für die Staaten, weiter munter Schulden zu machen?
Die Flexibilisierung des Pakts ist sinnvoll
Die Beurteilung muss differenzierter ausfallen. Tatsächlich ist es positiv, dass der Pakt in seiner Anwendung flexibler wird. Auch die längeren Fristen und die Möglichkeit so genannter Verfahrensschleifen bei „unerwarteten Ereignissen“ sind sinnvoll. Misstrauisch stimmt es hingegen, wenn zugleich das Drei-Prozent-Kriterium beibehalten und eine Vielzahl von Einzelausnahmen zugelassen werden. Nach dem alten Pakt galten als Ausnahmen, die den Defizitsünder vor Strafe schützten, ausschließlich Naturkatastrophen und tiefe wirtschaftliche Rezessionen (ein Rückgang der Wirtschaftsleistung um mindestens zwei Prozent). Jetzt wird der auf Rezessionen bezogene Passus sinnvollerweise weicher gefasst.
Künftig wird es jedoch eine Vielzahl weiterer Ausnahmen geben: die Umsetzung der Lissabon-Strategie; Ausgaben für Forschung, Entwicklung und Innovation; frühere Haushaltskonsolidierung in „guten Zeiten“ (dem braven Musterschüler verzeiht man offenbar einen Sündenfall); öffentliche Investitionen; die Qualität der öffentlichen Finanzen; Belastungen aus Finanzbeiträgen zu Gunsten der internationalen Solidarität; Belastungen aus der Verwirklichung der Ziele der europäischen Politik, besonders des Einigungsprozesses; Rentenreformen. Manche dieser Punkte kann man durchaus gut und richtig finden. Aber angesichts der Summe und der Vielzahl der Ausnahmen kann von einem klaren, einfach anzuwendenden Regelwerk nicht die Rede sein. Je mehr versucht wird, Einzelfällen gerecht zu werden, desto undurchsichtiger und im Zweifelsfall ungerechter wird das gesamte Regelwerk – wir kennen das bestens aus unserem Steuerrecht.
Insgesamt ist der revidierte Pakt jedoch kein völliger Freibrief für laxe Finanzpolitik und ungehemmte Schuldenmacherei. Wirklich gravierende Verstöße gegen die Grundsätze solider Finanzpolitik können auch künftig von der Gemeinschaft geahndet werden. Wirklich störend ist indes, dass sich an der Grundphilosophie des Pakts nicht wirklich etwas geändert hat. Vielleicht ist das in einem Verhandlungsprozess mit vielen Beteiligten, in dem am Ende Einstimmigkeit hergestellt werden musste, nicht anders zu machen. Aber an der grundsätzlich falschen Weichenstellung hat sich nichts geändert.
Das deutsche Preisniveau ist stabil wie nie
Die Aufgabe des Pakts ist es, die Währungsstabilität zu sichern – dies und nichts anderes. Das heißt in der Binnenwirtschaft: ein stabiles Preisniveau. Laut Definition der Europäischen Zentralbank ist das Preisniveau stabil, wenn die Inflationsrate „unter, aber nahe an zwei Prozent“ liegt. Dieser Wert wurde von den Zentralbankern gewählt, weil einerseits die Messung des Preisanstiegs unscharf ist und andererseits ein Abstand zur Nulllinie gewahrt werden soll, um nicht – sozusagen aus Versehen – eine gefährliche Deflation auszulösen. Tatsächlich ist das Preisniveau in Deutschland so stabil wie noch nie in der Vergangenheit, so stabil auch wie in keinem anderen Land der EU – und das, obwohl die Deutschen nun schon seit Jahren über der erlaubten Defizitmarke von drei Prozent liegen. Der Zusammenhang zwischen Staatsverschuldung und Inflationsrate ist offenkundig nicht so simpel, wie mancher glauben machen will.
Und dann gibt es noch den Außenwert der Währung, den Wechselkurs gegenüber anderen Währungen, etwa gegenüber dem Dollar. Und der richtet sich nach einem Gemenge von Fundamentaldaten: Dazu gehören das Wirtschaftswachstum und die Beschäftigung, die Zinshöhe, die Inflationsrate, der Leistungsbilanzsaldo und auch die Staatsverschuldung. Zwischen diesen Faktoren gibt es vielfältige Wechselwirkungen. Und natürlich spielen Fundamentaldaten auch bei allen anderen Währungen eine Rolle. Die Wechselkurse sind eben immer relativ: Wird der Dollar schwach, gewinnt der Euro automatisch an Stärke – oder umgekehrt. Derzeit ist der Euro im Außenverhältnis stärker, als es uns eigentlich lieb sein kann – trotz der hohen Verschuldung in der größten Volkswirtschaft der Eurozone.
„Kein civilisirter Staat ohne Staatsschuld“
Dennoch kreist die Debatte über den Stabilitätspakt hierzulande immer um die Frage der Staatsverschuldung. Für die Diskussion um die Höhe unserer Staatsschulden gibt es selbstverständlich viele gute Gründe – die Währungsstabilität allerdings bietet dafür keinen akuten Anlass. Andere Gründe sind wichtiger: Da geht es darum, wie wir den Schuldenberg des Gesamtstaates von 1,4 Billionen Euro bewältigen, denn zweifellos ist die Schuldenlast auf Dauer zu hoch – allein beim Bund beläuft sich die Zinslast jährlich auf fast 40 Milliarden Euro. Da geht es langfristig selbstverständlich um die Frage der Generationengerechtigkeit. Doch auch das ist keine Frage des europäischen Stabilitätspaktes, sondern einer vernünftigen nationalen Politik.
„Ein Staat ohne Staatsschuld thut entweder zu wenig für seine Zukunft, oder er fordert zu viel von seiner Gegenwart,“ schrieb schon der Finanzwissenschaftler Lorenz von Stein in seinem 1871 veröffentlichten Lehrbuch. Er widersprach damit der „leicht erklärlichen Abneigung“ der Bürger gegen die Verschuldung des Staates. Noch ein weiterer Satz von Lorenz von Stein: „Es hat nie einen civilisirten Staat ohne Staatsschuld gegeben, ja es soll nie einen solchen geben.“ Auch wenn die Erkenntnis des deutschen Finanzklassikers populären Vorurteilen zuwiderläuft – sie gilt heute noch.
Bei Finanzminister Hans Eichel klang das zunächst ganz anders. „Schulden machen heißt, die Zukunft verspielen“, sagte er vor Jahren, als er mit der Sparpolitik noch sichtbare Erfolge vorzeigen konnte. „Die Zukunft gewinnen können wir nur, wenn wir die Schulden abtragen.“ Politisch gesehen hatte Eichel Recht, an seinem Sparwillen keinen Zweifel aufkommen zu lassen. Auch ökonomisch gab und gibt es kein stichhaltiges Argument gegen die Konsolidierung des öffentlichen Budgets. Weil schon Eichels Vorgänger im Übermaß Kredite aufnahmen, engten sie nicht nur den Spielraum heutiger Finanzpolitik ein, sie trieben damals im nationalen Rahmen auch die Zinsen nach oben – und behinderten damit private Investitionen.
Dennoch: Nicht alle Schulden trüben die Zukunftsaussichten. Manche öffentliche Investitionen – etwa in Verkehrswege oder Bildung und Forschung – fördern das künftige Wachstum der Volkswirtschaft und den Wohlstand der Gesellschaft. Auf solche Investitionen nur deshalb zu verzichten, weil sie mit Krediten finanziert werden müssen, wäre sogar schädlich. Bedingung ist jedoch, dass diese Ausgaben die Produktivität der Volkswirtschaft erhöhen – und zwar so stark, dass die zu erwartenden Erträge höher sind als die Belastungen. Zu diesen Belastungen zählen nicht allein die Kreditzinsen, sondern auch die – in früheren Jahren oft sträflich vernachlässigten – Folgekosten der Investitionen.
Zinsen für Investitionen aus grauer Vorzeit
Voraussetzung ist ferner, dass die Laufzeit des Kredits nicht länger ist als die Nutzungsdauer. Wenn etwa ein Computer nach fünf Jahren durch einen neuen ersetzt werden muss, darf der Staat ihn nicht über eine dreißigjährige Anleihe finanzieren. Bisher werden Kredite am Ende ihrer Laufzeit, wenn sie getilgt werden mussten, sogar durch immer neue Kredite ersetzt. Diese ewige Anschlussfinanzierung hat dazu geführt, dass der Staat heute noch Zinsen für Investitionen zahlt, die längst niemandem mehr nützen.
Gerechtfertigt sind neue Staatsschulden auch dann, wenn bei einer Konjunkturschwäche, wie wir sie in Deutschland seit mehr als vier Jahren erleben, die Steuereinnahmen sinken und höhere Ausgaben – etwa für eine höhere Zahl von Arbeitslosen – notwendig werden. Im Jargon der Finanzpolitiker sind dies die „automatischen Stabilisatoren“. Denn würde der Staat in diesen Fällen Ausgaben kürzen, um eine zusätzliche Verschuldung zu vermeiden, würde er den Konjunktureinbruch weiter verschärfen – und die Zukunftschancen von Wirtschaft und Bürgern verschlechtern.
Am Haushaltsrecht stimmt etwas nicht
Am Beispiel des auf Pump gekauften Computers lässt sich zugleich deutlich machen, dass mit unserem Haushaltsrecht etwas nicht stimmt. So fehlen völlig die Abschreibungen für den Wertverlust während der Nutzungszeit. Auch eine Risikovorsorge durch Rücklagen und Rückstellungen – für jedes Unternehmen selbstverständlich – ist im Rechnungswesen des Staates unbekannt. Wenn der Finanzminister Aktien von Telekom oder Post verkauft, weil er in Geldnöten steckt, kann er die milliardenschweren Einnahmen im Budget verbuchen – dass gleichzeitig das Vermögen des Staates in gleichem Umfang schwindet, wird an keiner Stelle des Etats berücksichtigt. Das sind einige von zahllosen Merkwürdigkeiten des Haushaltsrechts. Skurril allein ist schon das Grundprinzip aller staatlichen Budgetpläne: Erfasst werden nur die reinen Einnahmen und Ausgaben. Damit leistet sich der Staat eine Buchführung, wie sie in dieser Schlichtheit sonst allenfalls Zeitungskiosken, Würstchenbuden oder Ich-AGs erlaubt wird.
Dabei geht es nicht um buchhalterische Spitzfindigkeiten, sondern um entscheidende Grundlagen für das Haushaltsgebaren des Staates, der immerhin fast die Hälfte des Bruttoinlandsprodukts beansprucht. Weil wichtige Daten keine Berücksichtigung finden, bleibt der Grundsatz von Wahrheit und Klarheit auf der Strecke. Das tatsächliche Bild der Staatsfinanzen wird geschönt, Politiker werden zu gravierenden Fehlurteilen verleitet. Allein schon die Definition von Investitionen ist von weit reichender Bedeutung. Denn da kommt die nationale Regelung ins Spiel, die neben den Vorschriften des europäischen Stabilitätspakts die Schuldenaufnahme begrenzen soll. Bund und Länder dürfen ihren Verfassungen zufolge nur so viel an Krediten aufnehmen, wie sie selbst investieren. Einzige Ausnahme: Eine höhere Neuverschuldung ist, so heißt es beispielsweise in Artikel 115 des Grundgesetzes, „nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“.
Zu den investiven Ausgaben gehören selbstverständlich alle Etatposten für den Neubau von Straßen, Gebäuden oder Kanalisation, aber auch die Anschaffung von Dienstwagen für Minister und Bürgermeister. Nur beim Militär ist es anders: Die Beschaffung von Rüstungsgütern wie Flugzeugen, Panzern oder Kriegsschiffen gilt aus Haushaltssicht als Konsum und nicht als Investition. Und seien diese noch so kostspielig. Sonderbar ist auch die Abgrenzung bei der Ausbildungsförderung: Hilft der Staat Schülern oder Studenten mit einem nicht rückzahlbaren Zuschuss, dann ist das nach der juristischen Definition eine konsumtive Ausgabe. Zahlt der Bund den jungen Menschen die Ausbildungsförderung dagegen als Kredit aus, zählt das als Investition.
Unis sind Investition, Professoren sind Konsum
Ohnehin führt die Einteilung in „gute“ investive und „schlechte“ konsumtive Ausgaben leicht in die Irre. Wenn der Staat Universitäten baut, sind das eindeutig Investitionen. Aber was nützen noch so gut ausgestattete Institute, wenn keine zusätzlichen Professoren für Lehre und Forschung eingestellt werden? Professorengehälter aber sind – wie alle übrigen Personalkosten – konsumtive Ausgaben.
Ein besonderes Manko ist die mangelnde Vorsorge für die Zukunft. Der Staat türmt zwar gewaltige Pensionsverpflichtungen auf. In den Budgets tauchen die Beamtenpensionen aber erst auf, wenn sie Jahre oder Jahrzehnte später tatsächlich gezahlt werden. Anders sieht es bei den Arbeitern und Angestellten im öffentlichen Dienst aus. Für die muss der Arbeitgeber die Sozialversicherungsbeiträge immer sofort abführen. Der Unterschied führt zu einem verhängnisvollen Irrtum: Der Staat beschäftigt nämlich unverhältnismäßig viele Beamte, weil sie im Vergleich zu ihren angestellten Kollegen als billigere Arbeitskräfte gelten.
Auch die Tatsache, dass sich Vermögensverkäufe ausschließlich als Einnahmen in den öffentlichen Budgets niederschlagen, verführt manchen Politiker zu abenteuerlicher Finanzakrobatik. So ist es etwa in den Kommunen Mode geworden, Rathäuser oder auch Kläranlagen an private Investoren zu verkaufen und direkt wieder zu mieten. Der Gemeindekämmerer freut sich dann über einen schönen Batzen Geld in seiner Kasse – dass er seiner Kommune gleichzeitig auf Jahrzehnte Mietzahlungen aufbürdet, bleibt in der Haushaltsrechnung unerwähnt. Dort steht nur Jahr für Jahr die Miete.
Nur in Deutschland tobt der Glaubenskrieg
Eben so wenig einleuchtend wie das Drei-Prozent-Kriterium sind die Bestimmungen für die Sanktionen, die der bisherige wie auch der modifizierte Pakt für Regelverstöße vorsieht. Für die Bundesrepublik könnten die vorgesehenen Geldbußen derzeit bis zu zehn Milliarden Euro betragen. Doch es ist unsinnig, jemandem, der schon im Schuldenturm steckt, noch eine solche Geldstrafe aufzubrummen. Auch wenn es vielleicht manchen erschreckt: In der Wirtschaftsflaute sollten die Mitgliedstaaten der Währungsunion sogar mehr Schulden machen dürfen, als es ihnen der Stabilitätspakt bisher gestattet. Im Gegenzug müssten sie gezwungen werden, in guten Zeiten strikt zu sparen. Gerade da es in der Währungsunion nur eine einheitliche Geldpolitik mit einem einheitlichen Zinsniveau für alle Mitglieder gibt, wäre es wichtig, mehr Spielraum für die nationale Finanzpolitik zu schaffen. Denn das ist der einzige Hebel, der den Nationalstaaten nach der „Vergemeinschaftung“ der Geldpolitik bleibt. Und die Angelsachsen haben uns doch vorgemacht, wie eine erfolgreiche pragmatische Finanzpolitik aussehen kann. Weder die Amerikaner noch die Briten haben sich gescheut, in wirtschaftlich schlechten Zeiten die Defizite im Staatsbudget nach oben schnellen zu lassen. Aber sie haben – zumindest in der Vergangenheit – auch wieder die Kehrtwende geschafft, als die Zeiten besser wurden. Nur wir in Deutschland fechten immer noch den alten Glaubenskrieg zwischen Neoklassikern und Keynesianern aus.
Den Pakt vom Kopf auf die Füße stellen
Mit anderen Worten: Der ganze Pakt müsste vom Kopf auf die Füße gestellt werden. Nicht in Zeiten von Wirtschaftsflauten, wenn Budgetdefizite ohnehin steigen und Etatkürzungen die Wirtschaftsprobleme noch verschärfen würden, sollte die Grenze für staatliche Kredite gelten. Vielmehr sollten die Neuverschuldung oder sogar die Staatsausgaben durch das neue Regelwerk dann scharf begrenzt werden, wenn die Wirtschaft boomt und sprudelnde Steuerquellen die Politiker zur Großzügigkeit verleiten. Hier muss der Zwang zur Konsolidierung ansetzen.
In solchen Fällen wäre bei Verstößen gegen die Regeln eine Geldstrafe zweckmäßig, die dann in den Gemeinschaftstopf flösse. Denkbar wäre auch eine – von der EU zwangsweise angeordnete – nationale „Konjunkturausgleichsrücklage“, wie im fast vergessenen deutschen Stabilitäts- und Wachstumsgesetz vorgesehen. Der ökonomische Vorteil liegt auf der Hand: Länder im Konjunkturtief könnten ihren Aufholprozess beschleunigen, weil sie nicht durch zu enge Haushaltsfesseln gebunden sind. In Boom-Ländern dagegen wird durch eine restriktive Fiskalpolitik die Überhitzung der Volkswirtschaft verhindert. Damit würde zugleich die Gefahr eines Preisanstiegs in diesen Ländern gemindert, der die Europäische Zentralbank zu Zinserhöhungen zwingen würde, die dann in ganz Euroland gelten und unter denen auch die Flauteländer zu leiden hätten. Auch das Risiko, dass der Euro-Kurs an den Devisenbörsen abstürzen würde, wenn einzelne Mitgliedstaaten in der Flaute oder gar in einer Rezession mehr Kredite aufnehmen würden, wäre gering. Warum sollte eine Reform, welche die innere Stabilität der Einheitswährung sichert und die Chancen für wirtschaftliches Wachstum verbessert, das Vertrauen in den Euro schwächen? Das Gegenteil wäre der Fall. Insgesamt würde solch ein Stabilitäts- und Wachstumspakt, der seinen Namen tatsächlich verdient, dazu beitragen, das Wirtschaftswachstum in der Eurozone insgesamt zu verstetigen.
Um gar keinen Zweifel aufkommen zu lassen: Absolut notwendig wäre es, die neuen Regeln auch mit konkreten Zahlen festzuzurren und den nationalen Regierungen nicht einfach freie Hand zu lassen. Sonst wäre zu befürchten, dass es zwar einen Wettlauf im Schuldenmachen gäbe, die guten Vorsätze im Aufschwung aber schnell vergessen würden. Die Einhaltung des Pakts müssten selbstverständlich weiterhin europäische Institutionen überwachen.
Was wir brauchen, ist zweierlei: Weniger Schulden und mehr Wachstum. Um das zu erreichen, kann es in krisenhaften Zeiten durchaus angebracht sein, kurzfristig mehr Staatsschulden zu machen. Wenn die Wirtschaft dann einen höheren Wachstumspfad erreicht hat, können und müssen wir die Neuverschuldung abbauen. Wenn es dann gut läuft, können wir vielleicht sogar damit beginnen, den Schuldenberg abzutragen. Gewiss, dieser Weg ist nicht ohne Risiko. Aber einen risikofreien Weg gibt es nicht.
Der Text ist die leicht gekürzte Fassung eines Vortrags, den der Autor am 21. April 2005 anlässlich einer Veranstaltung des Netzwerk Berlin im Berliner Reichstag gehalten hat.