Warum Globalisierung? Was dagegen tun?
Zur Globalisierung gibt es keine plausible Fundamentalalternative. Aber das heißt nicht, dass die Politik impotent geworden wäre. Schädlich sind allein überspannte Erwartungen. Denn sie verhindern, dass wir dort erfolgreich handeln, wo wir es könnten
Jedes Zeitalter erlebt sich selbst als Krise. Immer gibt es irgendeinen Vorgang, irgendeinen Wandel, der die Gesellschaft in ihren Grundfesten zu bedrohen scheint. Ob diese Bedrohung tatsächlich existiert, ist zweitrangig. Wichtig ist, dass ihre Existenz im öffentlichen Diskurs allgemein unterstellt wird. Krisen sind kollektive Vorstellungen, die der öffentlichen Erregung Struktur und der Epoche Identität verleihen.
Die wirtschaftliche Globalisierung ist die Krise der europäischen Gegenwart. Das Zusammenwachsen vormals getrennter nationaler Märkte bringt, so fürchten viele und hoffen manche, die Machtbalance zwischen Wirtschaft und Politik durcheinander. Der Staat ist eine lokale Größe. Seine Fähigkeit, den Markt politisch zu domestizieren, sinkt in dem Maße, in dem der Markt über die nationalen Grenzen hinauswächst. Im Prinzip kann die Politik zwar weiterhin steuernd, umverteilend und regulierend ins Marktgeschehen eingreifen. In der globalisierten Wirtschaft riskiert sie damit aber die Abwanderung mobiler Marktkräfte – Finanz-, Real- und Humankapital – über die nationalen Grenzen. Das aber wäre der GAU. Schlimmer als vom Kapital ausgebeutet zu werden ist schließlich nur noch, nicht vom Kapital ausgebeutet zu werden. Unter dem Druck der Verhältnisse sehen sich auch linke Regierungen zu neoliberaler Politik gezwungen. Der Wohlfahrtsstaat erodiert. Mit der einbrechenden Dämmerung beginnen die Heuschrecken ihren Flug.
Bevor einen das Krisengefühl übermannt, sollte man sich freilich erinnern, wie es zu der Krise gekommen ist. Es war ja nicht der Weltmarkt, der sich dem Wohlfahrtsstaat von außen aufdrängte, dessen nationale Schutzwälle untergrub und sich von da aus immer weiter ins volkswirtschaftliche Kapillarsystem vorarbeitete. Es war der Wohlfahrtsstaat selbst, der den Weltmarkt erst geschaffen und zu heutiger Größe gebracht hat. Ohne Europäischen Binnenmarkt und Nordamerikanische Freihandelszone, ohne Uruguay-Runde und WTO-Gründung, ohne all diese politischen, unter tätiger Mithilfe linker Regierungen zustande gekommenen Projekte der Deregulierung und Liberalisierung wäre der Weltmarkt nicht das, was er heute ist. Es führt deshalb in die Irre, den global entfesselten Kapitalismus als fremde, den Wohlfahrtsstaat von außen bedrohende Macht zu begreifen. Der globale Kapitalismus ist selbst ein Produkt und ein Symptom wohlfahrtsstaatlicher Verhältnisse. Das muss in Rechnung gestellt werden, wenn nach Strategien gegen die Globalisierung gesucht wird.
Von Wachstums- und von Willensschwäche
Bleibt die Frage, wie denn die wohlfahrtsstaatlichen Verhältnisse die Globalisierung in Gang gesetzt haben sollen. Antwort: Durch die Schaffung von Problemen, derer sich Regierungen, unabhängig von ihrer parteipolitischen Prägung, nicht anders zu erwehren wussten als durch Liberalisierung, Deregulierung und Marktöffnung. Drei Probleme haben dabei eine besondere Rolle gespielt: Wachstumsschwäche, Willensschwäche und die diskriminierenden Nebeneffekte nationaler Politik.
Wohlfahrtsstaaten brauchen Wachstum, um die Leistungen zu erbringen, an denen ihre Existenzberechtigung hängt – Wohlstand, Beschäftigung, soziale Gerechtigkeit. In den sechziger Jahren traute man den Regierungen noch zu (und diese trauten es sich auch selbst zu), mit den Bordmitteln nationaler Wirtschafts- und Finanzpolitik Wachstum zu schaffen. In der Wortschöpfung „keynesianischer Wohlfahrtsstaat“ kam dies zum Ausdruck. Mit der Ölkrise sank jedoch der keynesianische Mut und man verlegte sich darauf, die Wachstumsimpulse von außen zu importieren, die man durch politische Maßnahmen im Inneren nicht mehr setzen zu können glaubte.
Ohne Außenhandel wäre alles viel schlimmer
Damit begann die forcierte außenwirtschaftliche Öffnung der achtziger und neunziger Jahre. Der Wachstumseffekt der Öffnung blieb zwar hinter den Erwartungen zurück. Trotzdem wäre Deutschland in den vergangenen Jahren ohne Außenhandel nicht schwach gewachsen, sondern stark geschrumpft.
Die Befürchtung, der demokratische Wohlfahrtsstaat leide unter einer strukturellen Willensschwäche, ist alt. In den siebziger Jahren wurde sie auf der Rechten unter Stichworten wie „Unregierbarkeit“ und „Anspruchsinflation“ und auf der akademischen Linken als „Krisentendenzen im Spätkapitalismus“ und „Strukturprobleme des kapitalistischen Staates“ thematisiert.1 Dahinter steht die Vermutung, der Wohlfahrtsstaat züchte systematisch Bedürfnisse und Erwartungen heran, die er langfristig nicht befriedigen kann. Er entlaste Bürger und Unternehmen durch seine Steuerungs-, Versicherungs- und Regulierungsversprechen davon, planen, vorsorgen und Rücksicht nehmen zu müssen und werde damit selbst zur Quelle immer neuer Steuerungs-, Versicherungs- und Regulierungsprobleme. Immer höhere Interventionsdosen müsse er einsetzen, um überhaupt noch einen Effekt zu erzielen, wodurch er seine finanziellen und politischen Ressourcen aufzehre. Als die in den goldenen fünfziger und sechziger Jahren hoch getriebenen gesellschaftlichen Erwartungen auf die schwierigen wirtschaftlichen Verhältnisse der siebziger und achtziger Jahre trafen, sahen sich viele Regierungen nicht mehr in der Lage, die an sie gestellten Forderungen zu bedienen. Eine nach der anderen zog deshalb die Notbremse der außenwirtschaftlichen Öffnung. Der „Terror der Ökonomie“, den sie damit heraufbeschworen, verschaffte ihnen ein plausibles Argument, Nein zu sagen. Er führte die Realität wieder in den Wohlfahrtsstaat ein und schützte die Wohlfahrtsdemokratie dadurch vor ihren eigenen Übertreibungen.2 Für den sozialdemokratischen Geschmack hat das Willensschwäche-Argument natürlich einen gewissen Hautgout. Empirische Studien zeigen jedoch, dass es bei konkreten Liberalisierungsentscheidungen eine wichtige Rolle gespielt hat, etwa in Italien, Frankreich und Skandinavien.
Der Wohlfahrtsstaat öffnet sich zur Welt
Ein drittes durch die Globalisierung gelöstes Problem ist unverfänglicher: die gesellschaftliche Exklusion. Das Ziel wohlfahrtsstaatlicher Politik ist Inklusion: Alle sollen an den Chancen und Erfolgen der Gesellschaft teilhaben können. Ursprünglich ging es dabei nur um Teilhabe innerhalb der nationalen Gesellschaft. Das war unproblematisch, solange Nationalismus und Krieg das Ausland sowieso als ganz andere Welt erscheinen ließen, an die keine Ansprüche gestellt werden konnten, die selbst aber auch keine Ansprüche zu stellen hatte. Je friedlicher die Zeiten wurden und je stärker das Gefühl nationaler Zusammengehörigkeit verblasste, desto problematischer wurde jedoch die Unterscheidung zwischen innen und außen. Dem Wohlfahrtsstaat wurden seine nationalen Grenzen suspekt. Mit welcher Berechtigung durfte er ausländische Güter, Kapitalien und Menschen von den Chancen des heimischen Marktes ausschließen und inländischen Leistungsbeziehern verbieten, ihre Leistungsansprüche mit über die Grenze zu nehmen? Je weniger der politische Diskurs darauf noch eine andere als bloß pragmatische Antwort wusste, desto stärker erschien die Liberalisierung des Grenzübertritts als fundamentales Gerechtigkeitserfordernis. Der Wohlfahrtsstaat öffnet sich zur Welt, weil er nationalen Partikularismus immer weniger ertragen kann.3 Die Argumentationsfigur des „Fremdarbeiters“, der deutsche Frauen und Männer um Lohn und Brot bringt, stiftet kein zwangloses Einverständnis mehr, sondern verbreitet peinliche Betroffenheit.
Was tun? Selbst wenn die Probleme der Globalisierung durch die wohlfahrtsstaatlichen Verhältnisse mit verursacht sind, werden sie dadurch nicht weniger wirklich. Wie soll man mit ihnen umgehen? Im Folgenden werden drei Optionen diskutiert: „Umfreuen“, internationale Kooperation und Abschottung.
„Umfreuen“ muss nicht zynisch sein
„Umfreuen“ bedeutet, die Globalisierung als Faktum zu akzeptieren, dankbar zur Kenntnis zu nehmen, was sie Schönes bringt – billige T-Shirts, Turnschuhe und Fernreisen – und sich in die Wettbewerbszwänge zu fügen, die nun einmal nicht zu ändern sind. Das muss nicht zynisch sein, jedenfalls dann nicht, wenn man annimmt, dass die wirtschaftlichen Probleme der Gegenwart gar nicht allein und möglicherweise noch nicht einmal in erster Linie von der Globalisierung verursacht sind. Für diese Annahme gibt es durchaus Gründe. Die gegenwärtige Beschäftigungskrise zum Beispiel wird durch die Globalisierung zwar verschärft, aber nicht verursacht. Die Niedriglohnkonkurrenz aus Asien und Osteuropa führt zwar zu Fabrikschließungen und bedroht dadurch deutsche Arbeitsplätze vor allem im produzierenden Gewerbe. Tatsächlich verstärkt sie damit aber nur einen allgemeinen De-Industrialisierungstrend, der vor der Globalisierung begonnen hat und von strukturellen Ursachen getrieben wird, die mit der Globalisierung nichts zu tun haben – von raschen Rationalisierungssprüngen, relativer Marktsättigung und säkularem Wertewandel.4 Länder wie Großbritannien oder die Vereinigten Staaten haben die De-Industrialisierung schon in den achtziger Jahren erlitten, mit ähnlich schlimmen Folgen für Beschäftigung und Wachstum. Deutschland hat sich dem Trend als außergewöhnlich erfolgreiche Industrienation länger widersetzen können, wurde dafür aber dann in den neunziger Jahren umso heftiger erfasst.
Die angeblichen „Zwänge der Globalisierung“
Für die beschäftigungspolitische Bewältigung der De-Industrialisierung gibt es kein einfaches Rezept.5 Klar ist aber, dass es nicht um mehr internationale Konkurrenzfähigkeit geht. Der Dienstleistungssektor, der die im industriellen Sektor frei werdende Beschäftigung absorbieren muss, ist im Gegensatz zu diesem vor internationaler Konkurrenz weitgehend geschützt. Dienstleistungen müssen vor Ort erbracht werden. Produktionsverlagerungen sind deshalb relativ schwierig. Der Löwenanteil der Dienstleistungen in den Bereichen Haushalt, Handwerk, Gesundheit, Bildung, Erziehung, food and fun wird auch in Zukunft von inländischen Anbietern für inländische Konsumenten produziert werden. Um die Beschäftigungsintensität des Dienstleistungssektors zu verbessern braucht man deshalb nicht in erster Linie ein „international wettbewerbsfähiges“ Steuersystem. Wichtiger wäre eine beschäftigungsfreundliche Reform der sozialen Sicherung: Eine sechs Prozentpunkte niedrigere Sozialabgabenquote bewirkt mehr als ein sechs Prozentpunkte niedrigerer Körperschaftssteuersatz. Weil niedrigere Sozialabgaben aber viel schwieriger zu erreichen sind, hält man sich trotzdem lieber mit der Körperschaftssteuer auf und raunt zur Begründung etwas von den „Zwängen der Globalisierung“. So wird die Globalisierung zur bequemen Entschuldigung dafür, nicht zu tun, worauf es eigentlich ankäme.
Was, wenn man sich auf das Umfreuen allein nicht verlassen will? Eine zweite mögliche Antwort auf die Globalisierung ist internationale Kooperation. Wenn der nationale Rahmen für die politische Zähmung des Kapitalismus zu klein wird, muss er eben durch einen größeren, supranationalen Rahmen ersetzt werden – Codewort: „Regieren jenseits des Nationalstaates“6. Besondere Erwartungen richten sich dabei an die EU. Sie soll das neue Bollwerk gegen den Neoliberalismus abgeben. Kann sie das? Bisher ist sie eher als Rammbock der Marktöffnung denn als Instrument der Marktzähmung aufgefallen. Sie hat große Erfolge bei der Marktintegration vorzuweisen. Im Binnenmarkt sind die Handelsbarrieren niedriger und die wirtschaftlichen Verflechtungen dichter als überall sonst auf der Welt. Vieles von dem, was gemeinhin als wirtschaftliche Globalisierung wahrgenommen wird, ist tatsächlich auf die EU beschränkte Europäisierung. Bei der Integration marktkorrigierender Politiken war die EU dagegen weit weniger erfolgreich. Soziale Sicherung, Umverteilung und Daseinsvorsorge sind nach wie vor fast ausschließlich nationale Angelegenheiten.
Warum sollte Polen seine Vorteile aufgeben?
Die ungleichmäßige Entwicklung von negativer Markt- und positiver Politikintegration ist kein politischer Programmierfehler. Sonst hätte sie sich ja Ende der neunziger Jahre korrigieren lassen, als 11 der 15 Mitgliedstaaten der EU von linken Parteien regiert wurden. Der neoliberale Drall ist strukturell bedingt. Er hat seinen ausschlaggebenden und vorderhand nicht aufhebbaren Grund in der ökonomischen Heterogenität der Mitgliedstaaten, die zu sehr unterschiedlichen Einschätzungen der Wünschbarkeit gemeinsamer Sozialstandards führt. So wenig sich Deutschland in den fünfziger Jahren seine relativen Kostenvorteile gegenüber Frankreich durch Sozialharmonisierung auf hohem französischem Niveau abhandeln lassen wollte, so wenig Anlass haben heute Irland oder die osteuropäischen Neumitglieder, ihre Kostenvorteile gegenüber Deutschland dranzugeben. Kann man ihnen daraus einen Vorwurf machen? Stellt man in Rechnung, wie schlecht es der ostdeutschen Wirtschaft bekommen ist, nach der Wiedervereinigung fast über Nacht auf das hohe westdeutsche Kosten- und Regulierungsniveau gehoben worden zu sein, zögert man mit einer bejahenden Antwort. Die Osterweiterung hat die Vielfalt der wirtschaftlichen Lagen und Interessen noch einmal dramatisch erhöht. Mit gesteigerter wirtschafts- und sozialpolitischer Handlungsfähigkeit der EU sollte man deshalb in den kommenden Jahren nicht rechnen. Zur Abfederung der Globalisierungsfolgen könnte sie allenfalls beitragen, indem sie den Integrations- und Liberalisierungsdruck im Binnenmarkt nicht ohne Not weiter erhöht. Faustregel: Im Zweifelsfall Inländer-Gleichbehandlung statt gegenseitige Anerkennung. Dazu bedürfte es freilich weniger der Zurückhaltung des Ministerrates, der gegenwärtig sowieso kaum handlungsfähig scheint. Wichtiger wäre eine Selbstbescheidung von Kommission und Europäischem Gerichtshof, was angesichts des Selbstverständnisses dieser Institutionen als treibende Motoren der europäischen Einigung aber nur sehr schwer zu erreichen sein dürfte.
Letzte Ausfahrt Abschottung?
Traut man schon der EU die Zähmung des globalen Kapitalismus nicht zu, wird man das bei anderen internationalen Organisationen erst recht nicht tun. Bleibt also die Abschottung als letzte mögliche Antwort auf die Globalisierung: Man zieht die Grenzbarrieren wieder hoch, die den Wohlfahrtsstaat früher vom Weltmarkt trennten. Die Traumwelt unbeschränkter staatlicher Handlungsfähigkeit, die man retrospektiv in die sechziger Jahre zu projizieren pflegt, kommt dadurch freilich nicht zurück. Es ist eben etwas anderes, ein moderat-protektionistischer Staat unter anderen moderat-protektionistischen Staaten zu sein, als der einzige Protektionist in einer Welt von Freihändlern. Die Begründungszwänge der Abschottung sind größer und das erforderliche Selbstbewusstsein höher – etwas, was in Deutschland momentan nicht gerade im Überfluss vorhanden ist. Auf jeden Fall würde man sich mit der Abschottung all die Probleme wieder einhandeln, die ursprünglich durch Liberalisierung und Deregulierung gelöst werden sollten: Wachstumsschwäche und Wirklichkeitsverlust, politische Selbstüberforderung und nationaler Partikularismus. Ob das dann besser wäre?
Gute Strategien, schlechte Strategien
Zur Globalisierung gibt es keine plausible Alternative. Deshalb gibt es auch keine Radikalkur gegen die Globalisierung. Das bedeutet nicht, dass Politik vollkommen impotent geworden wäre. Es bedeutet aber, dass sie sich auf Strategien des Sich-Einrichtens in den globalen Verhältnissen beschränken muss – und es gibt durchaus unterschiedliche Strategien: bessere und schlechtere, stärker und weniger stark an sozialen Rechten orientierte. In der Globalisierungskrise kommt nicht nur eine reale Problemlage zum Ausdruck, sondern auch eine überspannte Erwartung. Nicht die Folgeprobleme der Weltmarktintegration allein sind der Krisengrund, sondern auch die Vorstellung, der Wohlfahrtsstaat müsse jedes selbst erfahrene oder im Fernsehen geschaute gesellschaftliche Problem wirksam neutralisieren können. Wenn Fabriken schließen oder Frauen keine Kinder kriegen, wenn faule Eier in Supermarktregalen liegen, alte Menschen in Heimen vor sich hin dämmern oder makro-ökonomische Kennzahlen unter den OECD-Durchschnitt fallen – all dies soll der Staat immer schon gewusst und verhindert haben, sonst wird ihm Versagen attestiert. Das ist zu viel verlangt. Nicht erst seit den Zeiten der Globalisierung.
Literatur
1 Claus Offe, „Unregierbarkeit“: Zur Renaissance konservativer Krisentheorien, in: Jürgen Habermas (Hrsg.), Stichworte zur „Geistigen Situation der Zeit“, Band 1, Frankfurt am Main 1979, S. 294-319.
2 Elmar Rieger und Stephan Leibfried, Grundlagen der Globalisierung, Frankfurt am Main 2001.
3 Christian Joppke, Exclusion in the Liberal State, in: European Journal of Social Theory 8 (2005) 1, S. 43-61.
4 Torben Iversen und Anne Wren, Equality, Employment and Budgetary Restraint: The Trilemma of the Service Economy, in: World Politics 50 (1998) 4, S. 507-546.
5 Fritz W. Scharpf, Regieren in Europa: Effektiv und demokratisch?, Frankfurt am Main 1999.
6 Michael Zürn, Regieren jenseits des Nationalstaates, Frankfurt am Main 1998.