Wo bleibt das versprochene Antidiskriminierungsgesetz?
Die Zuwanderer warten auf wirksame rechtliche Gleichstellungansprüche
Fast jeder zweite türkische Jugendliche erfährt laut einer Umfrage aufgrund seiner Herkunft Benachteiligungen.1 Real dürfte dieser Anteil noch wesentlich höher liegen. Diskriminierungen am Arbeitsplatz (20 Prozent) und in Behörden (15 Prozent) werden am häufigsten genannt. Auch wird tagtäglich in Deutschland Menschen wegen ihrer Abstammung der Zutritt in öffentliche Bars, Gaststätten und Diskotheken verweigert oder es werden ihnen Vertragsabschlüsse wie Arbeits-, Miet- oder Dienstleistungsverträge verwehrt.
Das von der Bundesrepublik Deutschland 1969 unterzeichnete Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (CERD) verpflichtet die Unterzeichnerstaaten "jede durch Personen, Gruppen oder Organisationen ausgeübte Rassendiskriminierung mit allen geeigneten Mitteln einschließlich der durch die Umstände erforderlichen Rechtsvorschriften" zu verbieten und zu beenden.2
Entgegen dem vielfach vorgebrachten Argument gegen ein Antidiskriminierungsgesetz, reicht die Verankerung des Gleichheitsgrundsatzes im Art. 3 des Grundgesetzes dafür nicht aus. Die Grundrechte gewähren per Definition in erster Linie den Schutz des einzelnen Bürgers vor der Staatsgewalt, weshalb ihre unmittelbare Anwendbarkeit im privatrechtlichen Bereich umstritten bleibt. In Art. 5 des Übereinkommens gegen Rassendiskriminierung werden dagegen die Unterzeichnerstaaten ausdrücklich zur Aufhebung der Diskriminierung im privatrechtlichen Bereich verpflichtet, indem das Recht auf Zugang zu jedem Ort oder Dienst, der für die öffentliche Nutzung vorgesehen ist (z.B. zu Verkehrsmitteln, Hotels, Gaststätten), verwirklicht werden muss.
Im Gegensatz zu den anderen Unterzeichnerstaaten hat Deutschland bis heute kein im Binnenraum unmittelbar anwendbares Antidiskriminierungsgesetz erlassen und verstößt dadurch gegen das internationale Abkommen. Das Recht auf freien Zugang zu Dienstleistungen steht nur auf dem Papier. Gerichte und Stadtverwaltungen können wegen des fehlenden unmittelbar anzuwendenden Gesetzes und der daraus resultierenden Rechtsunsicherheit den Art. 5 nicht konsequent umsetzen. So verfügen beispielsweise auch die Gewerbeaufsichtsämter nicht über geeignete Rechtsmittel, um gegen diskriminierende Zutritts- oder Bedienungsverweigerung (z.B. durch Konzessionsentzug) entsprechende Schritte einzuleiten.
Auch Art. 6 des Internationalen Übereinkommens, der das Recht beinhaltet, "eine gerechte und angemessene Entschädigung oder Genugtuung für jeden infolge von Rassendiskriminierung erlittenen Schaden zu verlangen", ist bisher im bundesdeutschen Recht nicht umgesetzt worden. Zudem lehnt die Bundesrepublik sogar die Möglichkeit einer Individualbeschwerde bei dem UN-Ausschuss für die Beseitigung von Rassendiskriminierung ab. Der deutsche Rechtsschutz, so die Begründung, würde dessen ungeachtet ausreichen. Das heißt, jeder andere Bewohner Europas, nicht aber Deutschlands, darf sich an diesen Ausschuss wenden.
Die bisherigen Gerichtsurteile bezüglich der strafrechtlichen Vorschriften gegen Diskriminierung belegen, dass das Argument gegen ein deutsches Antidiskriminierungsgesetz, das bestehende Strafrecht böte genügenden Schutz gegen Diskriminierung, unzutreffend ist. Paragraph 130 StGB über Volksverhetzung und Aufstachelung zum Rassenhass konnte nie in Diskriminierungsfällen angewendet werden, weil die Rechtsprechung und die Literatur sich einig sind, dass eine "bloße Diskriminierung" keine Volksverhetzung darstelle. So entschied beispielsweise das Oberlandesgericht Frankfurt im Mai 1994, das im Zimmer eines Beamten in der Ausländermeldestelle Bad Kissingen aushängende Plakat mit dem Titel "Der Asylbetrüger in Deutschland", das Flüchtlinge als Aidskranke, Faulenzer, Rauschgifthändler und Betrüger diffamiert, sei keine Volksverhetzung (NJW 1995). Allein die Tatsache, dass sich seit 1975 nur sechs Urteile auf §130 StGB berufen, belegt seine Unzulänglichkeit in Diskriminierungsfällen.
Auch §185 StGB (Beleidigung) ist kein Ersatz für ein Antidiskriminierungsgesetz. Anzeigen wegen Beleidigung gemäß §185 scheitern immer wieder daran, dass die Opfer nicht nachweisen können, dass sie wegen ihrer Herkunft oder Hautfarbe beleidigt wurden. Beispielsweise besitzen Gastwirte das Recht, sich ihre Gäste aussuchen zu können. Es gibt nur einen einzigen Fall, in dem ein Gastwirt wegen Beleidigung (von US-Soldaten!) durch das Oberste Landesgericht Bayern verurteilt wurde (NJW 1983).
Die andere Argumentationslinie, die ein Antidiskriminierungsgesetz in Deutschland abwehrt, resultiert aus der Pädagogisierung des Problems: Gegen Vorurteile könne man keine Gesetze erlassen. Gesetze seien machtlos gegen Rassismus. Auch in den USA und in England - heute beide mit umfangreichen Antidiskriminierungsstrategien - setzte man zuerst ausschließlich auf erzieherische Maßnahmen. Dass jedoch diese und rechtliche Maßnahmen einander nicht ausschließen, sondern komplementär den gesellschaftlichen Emanzipationsprozess beschleunigen können, wurde in der späteren Erfahrungsphase erkannt. Vorurteile und Rassismus gehören in die Sphäre der kognitiven und affektiven Einstellungen, das heißt wie Menschen fühlen und denken. Sie betreffen somit ihre innere Welt. Diskriminierung dagegen gehört in die Sphäre des äußeren Handelns, das heißt was Menschen tun, wie sie sich verhalten. Letzteres ist durch rechtliche, administrative und soziale Normen - durch Gesetze und staatliche Verfügungen - beeinflussbar und regulierbar. In der Geschlechterdiskriminierung hat man dies längst erkannt und steuert ihr durch rechtlich-administrative Vorschriften entgegen. Ein Mitglied der Commission for Racial Equalitiy (CRE), des Zentralorgans der britischen Antidiskriminierungspolitik, formulierte den Kerngedanken der Antidiskriminierungsarbeit wie folgt: "Uns interessiert die Frage nur am Rande, ob Menschen Rassisten sind. Wichtiger ist die Frage, wie sie daran gehindert werden, ihren Rassismus auszuagieren."
Als sichere Erkenntnis gilt, dass diskriminierende oder Diskriminierung zulassende Gesetze Vorurteile begünstigen und verstärken. Instrumente des staatlichen Gewaltmonopols und gesetzliche Normen schaffen unter anderem das "öffentliche Gewissen" und setzen Verhaltensstandards sowohl durch Strafangst als auch durch Verinnerlichung von Fremdzwängen. Das Gewissen hängt eng mit der normsetzenden Öffentlichkeit und ihren Sanktionsmitteln zusammen.3
In der Genese der rechtlichen Diskriminierungsverbote und Antidiskriminierungsstrategien spielt die Unterscheidung zwischen direkter bzw. unmittelbarer Diskriminierung und indirekter bzw. mittelbarer Diskriminierung, die Aufnahme in das rechtliche Verbot fand, eine Schlüsselrolle. Die direkte Diskriminierung ist in der Regel beabsichtigt und führt zu ungleicher, benachteiligender Behandlung der Diskriminierten in vis-a-vis-Kontakten. Sie kann die offene Form haben oder verdeckt stattfinden. Dagegen bezeichnet indirekte Diskriminierung alle Regelungen und Praktiken, die zwar formal neutral erscheinen, weil sie alle in gleicher Weise betreffen, in ihren Auswirkungen aber bestimmte Gruppen faktisch benachteiligen und eine ungleiche Chancen- und Ressourcenverteilung zur Folge haben. Die Diskriminierungsabsicht spielt hierbei keine Rolle.
Die Aufnahme des Begriffs der indirekten Diskriminierung für die rechtliche Sanktionierung in den USA oder in Großbritannien hatte zur Voraussetzung, dass, erstens, die statistische Beweisführung beim Nachweis von Diskriminierung anerkannt und, zweitens, die Beweislast umgekehrt, das heißt vom diskriminierten Individuum auf die Beschuldigten verlagert wurde.
Antidiskriminierungskonzepten liegen verschiedene Vorstellungen von Gerechtigkeit und Gleichheit zugrunde. Das Individualschutzmodell (equal treatment approach) ist als minimalistischer Ansatz der formalen Rechtsgleichheit unabhängig von der Herkunft oder Gruppenzugehörigkeit anzusehen, der lediglich durch die prinzipielle Gleichbehandlung aller Individuen zur Gerechtigkeit führen soll. Aufgrund universal geltender Menschenrechte erscheine ein besonderer Schutz ethnischer Minderheiten überflüssig. Solch ein Diskriminierungsschutz erfasst aber nur direkte und offene Diskriminierungstatbestände, nicht verdeckte, strukturelle oder institutionelle.
Folgerichtig entwickelten deshalb angloamerikanische Länder (USA, Großbritannien, Australien, Kanada) Konzepte des Gruppenschutzes, nachdem die Erfahrungen nach den ersten Antidiskriminierungsgesetzen sowohl in den USA als auch in England die Mängel des Individualschutzes, der auf der Definition beabsichtigter Diskriminierung beruht, gezeigt haben. Diesen Konzepten liegt die Einsicht zugrunde, dass gruppenbezogene strukturelle Benachteiligungen nur durch Gruppenschutz und -förderung vermindert werden können. Die Niederlande haben Aspekte dieses Modells übernommen und auch das CERD bekennt sich in Art. 2 zum Gruppenschutz (" ... hinreichender Schutz bestimmter Rassengruppen ... ").
Das radikalste Modell des Gruppenschutzes entwickelten die USA in Form von "positiver Diskriminierung" mit dem Ziel einer Ergebnisgleichheit (equality of results) im Sinne der Verteilungsgerechtigkeit: Affirmative action und ihre besonders wirksame Maßnahme des contract compliance.
Beides zielt auf eine Ressourcenbeteiligung der diskriminierten Minderheiten auf allen Gebieten proportional zu ihren Bevölkerungsanteilen ab. Angehörige benachteiligter Minderheiten müssen solange in Betrieben, Schulen und Universitäten bevorzugt behandelt werden, bis sich deren Beschäftigungs-, Schüler- und Studentenstruktur auf allen Ebenen der der gesamten Bevölkerung angeglichen hat. Die Equal Employment Opportunity Commission überwacht diese Gleichstellung am Arbeitsplatz.4
Nach diesem Konzept wird bereits eine statistisch nachweisbare Verteilungsungerechtigkeit bei gesellschaftlichen Machtpositionen und Gütern als Diskriminierung angesehen.
In diesem Zusammenhang führt class action zur Ausdehnung der Verpflichtung zur Wiedergutmachungszahlung ausgehend von einer diskriminierten Person auf die gesamte relevante Gruppe. Für diskriminierende Unternehmer kann dies deshalb sehr teuer werden. So zahlte beispielsweise der Ölkonzern Texaco 200 Millionen Dollar, um der Anklage schwarzer Angestellter wegen Benachteiligung zu entgehen.
Durch contract compliance (Vertragseinhaltung) verpflichtete die US-Bundesregierung alle staatlichen Subventions- und Auftragsempfänger zur Umsetzung der affirmative action. Die Vergabe öffentlicher Aufträge und Subventionen (einschließlich an die Schulen und Hochschulen) wurde an die Vertragsunterzeichnung und -einhaltung von positiver Diskriminierung gebunden. Auch England führte dies ein. Allerdings ohne entsprechende Erfolge, da hier kein Kontrollsystem wie in den USA (Federal Office for Contract Compliance) zur Vertragseinhaltung besteht.
Contract compliance verpflichtet zudem die staatlich geförderten Institutionen (Schulen, Hochschulen usw.) und die Empfänger staatlicher Aufträge zur Überwachung und Lenkung der ethnischen Zusammensetzung ihrer Belegschaft (bzw. ihres Klientels) sowie zur Vorlage von Trendberichten, die ihre konkreten Zukunftspläne für den Diskriminierungsabbau darlegen. Solche Maßnahmen wurden auch in die Antidiskriminierungsstrategien Großbritanniens und der Niederlande aufgenommen.
Das britische Modell des Gruppenschutzes, die positive action nimmt eine mittlere Position zwischen dem amerikanischen positiven Diskriminierungsansatz und dem Individualschutz ein. Ihm liegt das Ziel der Chancengleichheit (equal opportunities approach) im freien Konkurrenzkampf zugrunde. Angestrebt wird, durch Fördermaßnahmen gleiche Entfaltungsmöglichkeiten für alle Gesellschaftsmitglieder zu erreichen. Positive Diskriminierung (reverse discrimination) ist dagegen verboten.
Auch in Großbritannien wurde jedoch positive action zusammen mit der Ausweitung des Diskriminierungsbegriffs auf die indirekte Diskriminierung im Race Relations Act (1976) etabliert und darf in denjenigen Beschäftigungszweigen angewendet werden, in denen Angehörige ethnischer Minderheiten während der letzten zwölf Monate unterrepräsentiert waren. Solche kompensatorischen Maßnahmen umfassen unter anderem Stellenanzeigen in Medien der Minderheiten, Anwerbungsrunden in Schulen mit hohem Minderheitenanteil, explizite Angabe in Stellenanzeigen, dass Minderheitenangehörige bei gleicher Qualifikation bevorzugt werden, und Reservierung von Positionen für ethnische Minderheiten nach Beschäftigungs- oder Aufstiegszielen.
Einige wenige Untersuchungen über die unterschiedliche Wirksamkeit der genannten Antidiskriminierungskonzepte weisen darauf hin, dass die "positive Diskriminierung" (affirmative action in den USA), entgegengesetzt zur "positiven Aktion" (in Großbritannien), messbare Erfolge aufweist. Von 1966 bis 1988 konnte in den USA der Anteil der Schwarzen an der Beschäftigtenzahl von acht auf zwölf Prozent, der der Hispanics von zwei auf sechs Prozent erhöht werden. Als in Nordirland der positive Diskriminierungsansatz zu Gunsten der Katholiken Anwendung fand, erhöhte sich deren Anteil im öffentlichen Sektor innerhalb der kurzen Zeitspanne von 1981 bis 1989 von 27,7 Prozent auf 35,2 Prozent.5 Auch in Australien, wo ebenfalls positive Diskriminierung (affirmative action) praktiziert wird, konnte beispielsweise der Bundesstaat Neusüdwales schon nach zehn Jahren erkennbare Verbesserungen aufweisen.6
Während in Großbritannien ethnische Diskriminierungen mit wenigen Ausnahmen nicht strafrechtlich verfolgt, sondern durch gerichtliche Unterlassungsordnung, Geldstrafen und Schadenersatz geahndet werden, ist im niederländischen Straf- und Bürgerlichen Gesetzbuch die strafrechtliche Verfolgung von Diskriminierung verankert. Beleidigende und diskriminierende Äußerungen über eine Gruppe aufgrund ihrer Rasse, Religion oder Lebensanschauung, mündliches, schriftliches oder visuelles Anspornen zur Diskriminierung sowie Verbreitung und Veröffentlichung derartiger Materialien sind mit Gefängnis- und Geldstrafen belegt (Art. 137 StGB). In Frankreich enthält auch das Pressegesetz Strafen gegen den Aufruf zur Diskriminierung. Der Art. 429 des niederländischen Strafgesetzes verbietet ausdrücklich die Rassendiskriminierung bei Ausübung eines Berufes oder Gewerbes, gegen dessen Verstoß ebenfalls Gefängnis- und Geldstrafen sowie Berufsverbot im Wiederholungsfall vorgesehen sind. Ferner sind Mitgliedschaft in und finanzielle Unterstützung von Organisationen, die diskriminierende Aktivitäten verkünden, strafbar. Der Art. 1401 des niederländischen BGB enthält auch das bewährte Mittel gegen Diskriminierung: die Verpflichtung zum Schadenersatz. Sowohl in Frankreich als auch in den Niederlanden ermöglichen die Strafprozessordnungen Antirassismusorganisationen eine aktive Rolle in der Klageeröffnung zu übernehmen.
Ein landesweites Netz von Antidiskriminierungsbüros, die entweder als private Initiativen oder von lokalen Stadtverwaltungen als privatrechtliche Organisationen eingerichtet wurden und städtisch gefördert werden, stehen den Opfern beratend und finanziell unterstützend zur Seite. Die Büros werden durch das Landesbüro zur Bekämpfung von Rassendiskriminierung (LBR) koordiniert und zusammengehalten. Zu den wichtigsten Funktionen des LBR gehören unter anderem Spezialschulungen für JuristInnen (die in ihren Arbeitsbereichen mit ethnischer Diskriminierung konfrontiert sind), die Entwicklung von Verhaltenskodexen und Möglichkeiten der praktischen Umsetzung von Gesetzen (z.B. das britische Zentralorgan CRE, das gerichtlich verwertbare Beweismittel, sogenannte Codes of Practise erlässt), Entwicklung und Umsetzung vorbeugender Strategien, eine Datenbank von relevanten Gerichtsurteilen, ein Dokumentationszentrum für die Öffentlichkeit und ein breites Angebot von Materialien für Schulen.
Auch in den Niederlanden wird contract compliance praktiziert. Die Zielvorgabe des Innenministeriums an die Gemeinden ist hier zum einen die Angleichung der ethnischen Beschäftigungsstruktur der Stadtverwaltungen an die Bevölkerung, zum anderen der Einsatz von Allochthonen an Stellen mit viel Kontakt zur Bevölkerung. Jede Gemeinde muss einen positiven Aktionsplan zur Erreichung dieser Ziele sowie zur diskriminierungsfreien Beförderungslaufbahn aufstellen. Der Grundsatz der Regierungspolitik, dass jede ungerechtfertigte Unterscheidung zwischen Niederländern und Nicht-Niederländern mit ständigem Wohnsitz im Land aufzuheben sei, führte zur Überprüfung aller Gesetze und Erlasse, woraufhin 100 diskriminierende Artikel aufgehoben wurden. Eine entsprechende Anfrage an das deutsche Innenministerium wurde dagegen aus Kostengründen abgelehnt.
"Diskriminierung kann man nicht nachweisen." - so lautet häufig der deutsche Einwand gegen ein Antidiskriminierungsgesetz. Länder wie Großbritannien, Frankreich und die Niederlande verwenden zur Erhebung von Diskriminierungsbeweisen sowohl im Dienstleistungsbereich als auch bei Einstellungen oder Wohnungsvermietungen die sogenannte Testmethode, zu der bezüglich demographischer Faktoren gleichgestellte Duos von Weißen und Farbigen gebildet werden, die "testen", ob der farbige Partner beispielsweise von Diskotheken, Vermietern oder Arbeitgebern abgewiesen wird. Eine dadurch offensichtlich werdende Diskriminierung des Farbigen dient als rechtskräftiges Beweismittel für Diskriminierung.
Mit dem Beschluss der EU-Staats- und Regierungschefs über die Einfügung des Art. 13 in den Vertrag der Europäischen Gemeinschaft (EGV) hat die Europäische Gemeinschaft die Möglichkeit zu einer gemeinsamen europäischen Antidiskriminierungspolitik geschaffen. Abgesehen von der Verordnung zur Einrichtung einer Europäischen Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit konstituiert dieser Beschluss die erste Rechtsakte zur Diskriminierungsbekämpfung. Art. 13 ist jedoch nicht als individuelles Grundrecht konzipiert, sondern vielmehr der Auftrag an die drei wichtigsten Organe der Gemeinschaft, konkrete Maßnahmen zum Schutz vor Diskriminierung zu ergreifen: "Unbeschadet der sonstigen Bestimmungen dieses Vertrages kann der Rat im Rahmen der durch den Vertrag auf die Gemeinschaft übertragenen Zuständigkeiten auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments einstimmig geeignete Vorkehrungen treffen, um Diskriminierungen aus Gründen des Geschlechts, der Rasse, der ethnischen Herkunft, der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung zu bekämpfen".
Es ist absehbar, dass das Einstimmigkeitsprinzip wirksame Maßnahmen verhindern wird. Die Kompetenzbeschränkung des Europäischen Parlaments auf "Anhörung" bei dieser wichtigen Aufgabe zeigt, dass die Vorstellungen der Mitgliedstaaten über den Umfang der Antidiskriminierungspolitik weit auseinander liegen. Aufgrund der Kann-Bestimmung ist die unmittelbare Anwendbarkeit des Art. 13 EGV auszuschließen. Der Artikel verleiht Einzelpersonen keine vor einem nationalen oder überstaatlichen Gericht einklagbaren Rechte.
In der Koalitionsvereinbarung hat sich die rot-grüne Bundesregierung erstmals in Deutschland zum Antidiskriminierungsgesetz, damit auch zur Gewährung staatlich garantierter Rechtsansprüche für Diskriminierte bekannt. Taten sind jedoch bisher ausgeblieben. Entsprechend dem Richtlinienvorschlag der Kommission (1999) untersagte der EU-Ministerrat im Mai 2000 zuerst jede Diskriminierung aufgrund der Rasse. Im Oktober 2000 einigte sich der Rat über eine Richtlinie für die Gleichbehandlung in der Beschäftigung und Arbeit, die innerhalb einer Übergangszeit von drei Jahren in nationales Recht umgewandelt werden soll. Fast acht Millionen Zuwanderer in Deutschland warten noch auf die Realisierung ihres Rechts auf persönliche Würde, Selbstachtung und Persönlichkeitsentwicklung.
1 Durch das Büro der Ausländerbeauftragten wurden 1990 in einer Stichprobe 1000 türkische Jugendliche befragt.
2 Art. 1 des Internationalen Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (CERD/ Committee on the elimination of racial discrimination) 1966: "In diesem Übereinkommen bezeichnet der Ausdruck ‘Rassendiskriminierung′ jede Unterscheidung, jeden Ausschluß, jede Einschränkung oder Bevorzugung aufgrund von Rasse, Farbe, Abstammung, nationaler oder ethnischer Herkunft mit dem Ziel oder der Folge, die Anerkennung, den Genuß oder die Ausübung der Menschenrechte und Grundfreiheiten auf gleicher Grundlage im politischen, wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen oder jedem anderen Bereich des öffentlichen Lebens aufzuheben oder zu behindern." - Weitere wichtige internationale Abkommen, die Diskriminierung in allen Lebensbereichen verbieten und effektive staatliche Maßnahmen fordern, sind: Art. 1 und 55 der Charta der Vereinten Nationen (1945); Art. 2 und Art. 7 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (10, 12, 48); Art. 20 und Art 26 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (1966).
3 McCrudden, C., Smith, D.J., Brown, C. (1991) Racial Justice at Work, London, S. 6.
4 Glazer, N. (1972). Affimative Action. In: E. F. und M. L. Borgotta (Hg) Encyclopaedia of Sociology, I. New York, S. 17ff..
5 Lustgarten, L. Edward, J. (1992) Racial Inequality and the Limits of Law. In: Braham, P. (Hg) Racism and Antiracism, London, S. 270ff..
6 Rittstieg, H., Rowe, G.C. (1992) Einwanderung als gesellschaftliche Herausforderung, Baden-Baden.