Führt mehr Demokratie zu weniger Demokratie?
»Mehr Beteiligung« gilt als Königsweg, wenn es darum geht, größere gesellschaftliche Zustimmung zu den Prinzipien unserer liberal-repräsentativen Demokratie zu erlangen. Es könnte sein, dass die Wirklichkeit komplizierter ist
Die Demokratie ist keine perfekte Herrschaftsform. Zwischen dem Ideal der „Volksherrschaft“ und dessen Verwirklichung klafft stets eine Lücke. Allerdings ist sie eine Herrschaftsform, die auf Perfektionierung drängt; in ihrem normativen Anspruch schwingt stets das Versprechen von mehr Demokratie mit. „Mehr Demokratie“ empfahl John Dewey bereits 1927 in seinem Buch The Public and its Problems als „Mittel gegen die Krankheiten der Demokratie“. Er meinte damit eine Ausweitung des Angebots an politischen Beteiligungsmöglichkeiten. Inzwischen sind viele westliche Länder dieser Idee gefolgt. Seit den neunziger Jahren haben sie diverse direktdemokratische und deliberative Partizipationsformate besonders auf regionaler und lokaler Ebene eingeführt, um die Legitimität und Leistungsfähigkeit des repräsentativ-demokratischen Systems zu erhöhen. Trotz solcher „demokratischen Innovationen“ haben die Anzeichen für eine Demokratiekrise zugenommen. Zudem zeigen Studien, dass innovative Beteiligungsformen die politische Ungleichheit verstärken und damit ein zentrales Symptom der gegenwärtigen Demokratiekrise verschärfen. Übersteigen also die Risiken und Nebenwirkungen eines größeren Beteiligungsangebots dessen Heilkraft? Führt mehr Demokratie letztlich zu weniger Demokratie?
Die Frage nach dem „Mehrwert“ demokratischer Innovationen ist komplexer, als es die aktuelle Debatte über sozioökonomische Disparitäten und politische Gleichheit zunächst suggeriert. Mit Blick auf die Auswirkungen innovativer Beteiligungsverfahren auf demokratiebezogene Einstellungen lassen sich zwei gegenläufige Entwicklungstrends beobachten: Einerseits können demokratische Innovationen falsche Erwartungshaltungen wecken und bestehende Ressentiments gegen die repräsentative Demokratie verstärken. Insofern wohnt ihnen ein dysfunktionales Potenzial inne, das bislang nicht hinreichend erkannt wurde. Andererseits können innovative Beteiligungsformen demokratiepolitische Diskurse auch positiv beeinflussen, indem sie Einstellungen befördern, die für die Beteiligung in der zeitgenössischen Demokratie von zentraler Bedeutung sind. Zugleich können sie diskursive Kontexte schaffen, in denen auch Stimmen Gehör finden, die in den klassischen Partizipationskanälen nicht präsent sind.
Erweiterte Beteiligung als Reformstrategie
In den vergangenen dreißig Jahren wurden in vielen westlichen Ländern neue Formen der Partizipation geschaffen, die das klassische Legitimationsverfahren der repräsentativen Demokratie ergänzen, welches auf regelmäßigen Wahlen beruht. In Deutschland zählten dazu vor allem die flächendeckende Einführung der Volksgesetzgebung auf Länderebene, aber auch die Einführung verschiedener Beteiligungsformate auf lokaler Ebene, im Rahmen derer sich Bürgerinnen und Bürger diskursiv über politische Probleme „vor Ort“ verständigen können. So unterschiedlich die Gründe für diese institutionellen Reformen im Einzelnen waren, lassen sich dennoch zwei zentrale Motive benennen. Zum einen reagierte die Politik auf Forderungen der Zivilgesellschaft, das Beteiligungsportfolio zu erweitern. Zum anderen war damit die Erwartung verbunden, allgemeinen Krisenphänomenen zeitgenössischer Demokratien entgegenwirken zu können – etwa sinkendem politischen Vertrauen, rückläufiger Wahlbeteiligung und wachsender Parteienverdrossenheit. Vor diesem Hintergrund erschien die Erweiterung des Beteiligungsangebots als ideale Reformstrategie: Sie versprach einen Zugewinn an politischen Freiheiten und Mitwirkungsmöglichkeiten für die aktive Zivilgesellschaft, ohne die Grundfesten und Routinen der repräsentativen Demokratie anzutasten. Handelt es sich also um ein Heilmittel ohne „Risiken und Nebenwirkungen“? Wer die grundlegenden Einsichten der normativen und empirischen Demokratieforschung kennt, dürfte eher skeptisch sein, dass man eine demokratische Verfassung in einer Hinsicht verbessern kann, ohne in anderer Hinsicht einen „Preis“ dafür zahlen zu müssen.
In der Tat hat sich die öffentliche Wahrnehmung demokratischer Innovationen in den vergangenen Jahren verändert. Auch wenn die Nutzung neuer Beteiligungsformen vor allem auf der lokalen Ebene weiterhin politisch unterstützt wird, scheint die Phase unkritischer Euphorie vorbei zu sein. An diesem Meinungsumschwung hat auch die Politikwissenschaft einen wichtigen Anteil. So haben verschiedene soziostrukturelle Analysen gezeigt, dass die politische Ungleichheit bei Wahlen und Volksabstimmungen in Deutschland erheblich zugenommen hat. Auf der Ebene des Einzelnen manifestiert sich die soziale Spaltung der Wählerschaft dergestalt, dass sozioökonomisch Bessergestellte „auf mehreren Kanälen gleichzeitig funken“, während sich etwa ein Drittel der Deutschen gar nicht mehr beteiligt. Hinzu kommt: Je höher der Status der Gruppe, desto mehr zeitliche und finanzielle Ressourcen können für die Organisation und Durchsetzung politischer Interessen verwendet werden. Welche gravierenden Konsequenzen hieraus resultieren können, wurde etwa in Hamburg beim Volksentscheid über die geplante Schulreform von 2010 offenkundig. Problematisch war in diesem Fall weniger der klare Zusammenhang zwischen (geringem) Einkommen und (geringer) Teilnahme – den gab und gibt es auch bei Bürgerschaftswahlen. Vielmehr wurde anhand des Abstimmungsgegenstands die normative „Sprengkraft“ selektiver Teilnahme besonders greifbar: Denn letztlich wurden durch den Volksentscheid die objektiven Interessen derjenigen verletzt, die ihre Stimme nicht abgaben.
Mehr Beteiligungsgerechtigkeit mithilfe quotierter Bürgerforen
Demokratische Innovationen können also die politische Ungleichheit verstärken und somit ein zentrales Ideal der Demokratie in Mitleidenschaft ziehen. Die Frage ist, ob dies für sämtliche neue Beteiligungsformen in allen Kontexten gilt. Betrachtet man etwa die Struktur und Funktionsweise deliberativer Bürgerforen auf lokaler Ebene, ergibt sich ein differenzierteres Bild. Hier ist die soziale Selektivität in der Regel nicht das politische Ergebnis demokratischer Innovationen, sondern deren Ausgangspunkt. Lokale Bürgerforen werden nämlich häufig in sozial benachteiligten Quartieren geschaffen, um politisch enttäuschte, distanzierte oder interesselose Bürger in den demokratischen Prozess zu integrieren. Hinzu kommt, dass dabei meist ein System der Zufallsauswahl oder Quotierung in Verbindung mit der Rekrutierung aus bestimmten Milieus genutzt wird. Diese Form der aktiven Inklusion erhöht die politische Gleichheit auf der Ebene der Gruppe (nicht aber auf der Ebene des Individuums) und erzeugt damit aus liberaler Sicht zwar eine fragwürdige Repräsentativität. Wenn jedoch Gruppen, etwa Angehörige bestimmter Milieus, durch ähnliche politische Interessen gekennzeichnet sind, führt eine Quotierung eines Bürgerforums zu mehr Beteiligungsgerechtigkeit als andere Rekrutierungsformen, zum Beispiel die Selbstselektion der Teilnahme. Wenn also die politische Gleichheit, die ein zentrales Ideal der Demokratie ist, auf lokaler Ebene verbessert werden soll, spricht einiges dafür, ein Bürgerforum mit Quotensystem und aktiver Rekrutierung einzurichten. Diese Selektionsformen haben sich in der Praxis zwar als arbeits- und kostenintensiv, aber auch als sehr förderlich für die Beteiligungsgerechtigkeit erwiesen. Auf diese Weise können diejenigen, die sich zuvor gar nicht oder nur selten politisch eingebracht haben, in deliberativen Formaten Erfahrungen mit demokratischer Beteiligung sammeln.
Allerdings sollte die Wirkung lokaler Bürgerforen nicht überschätzt werden. Gerade bei jenen Bürgern, deren Beteiligung erst durch Quotierung und aktivierende Rekrutierung motiviert wurde, ergeben sich problematische Konsequenzen, wenn die „subjektive“ politisch-kulturelle Dimension berücksichtigt wird, also die Meinungen, Orientierungen und Einstellungen gegenüber der Demokratie und ihren Institutionen. Darauf deuten einige empirische Forschungsergebnisse hin. So hat Gary S. Schaal deliberative Beteiligungsprojekte mit aktivierender Quotierung in Hamburg, Berlin und Mannheim evaluiert, bei denen auch die Einstellungen der Teilnehmenden erhoben wurden. Viele der Befragten lebten in sozial benachteiligten Quartieren und hatten sich zuvor nicht oder nur sehr selten politisch beteiligt. Ein interessanter Befund bestand darin, dass die Interviewten nach ihrer Beteiligungserfahrung mehrheitlich eine höhere Responsivität vom politischen System erwarteten. Allein aufgrund der erheblichen Zeitinvestition gingen sie davon aus, dass ihre Präferenzen von der Politik auch in die Tat umgesetzt werden müssten. Doch gerade auf der lokalen Ebene stößt die Forderung nach höherer Responsivität von Politik und Verwaltung schnell an ihre Grenzen. Die wichtigste Beschränkung besteht darin, dass nur wenige Kommunen den Umgang mit den Ergebnissen deliberativer Bürgerforen rechtlich geregelt haben und dass die politisch Verantwortlichen in dieser Hinsicht eher zurückhaltend reagieren.
Führen Bürgerforen zur ideellen Entwertung von Wahlen?
Zudem kann die Teilnahme an einem Bürgerforum die Akzeptanz periodischer Wahlen als zentraler Legitimationsquelle der demokratischen Verfassungsordnung verringern – mit möglicherweise prekären Konsequenzen für die liberal-repräsentative Demokratie. Eine ideelle Entwertung von Wahlen und demokratischer Repräsentation war vor allem bei jenen Teilnehmern zu beobachten, die sich bislang nur wenig politisch beteiligt hatten. Bei näherer Betrachtung verwundert dies kaum. Viele der Befragten nahmen sich zunächst als Bürger wahr, die in politischen Fragen wenig bewandert sind, nur wenig Einfluss besitzen und deren Stimme selten Gehör findet. Die Erfahrungen, die sie im Rahmen der Bürgerforen sammeln konnten, wirkten sich hingegen positiv auf ihre individuelle Einschätzung aus. Da bei vielen Veranstaltungen Vertreter aus Politik und Verwaltung anwesend waren, verbesserte sich zugleich die Selbsteinschätzung der Teilnehmer, die Politik unmittelbar beeinflussen zu können. Vor diesem Hintergrund ist es nachvollziehbar, dass lokale Bürgerforen im Vergleich zu Parlamentswahlen besser bewertet werden. Die positive Wahrnehmung innovativer Beteiligungsformate und die partielle Entwertung der liberal-repräsentativen Demokratie scheinen somit zwei Seiten einer Medaille zu bilden, vor allem bei jenen Bürgern, die der liberal-repräsentativen Demokratie zuvor bereits distanziert gegenüberstanden. Ob die genannten Befunde generalisierbar sind, bedarf weiterer Forschung.
Mittels Quotierung und aktivierender Rekrutierung können deliberative Bürgerforen innerhalb der repräsentativen Demokratie zu mehr Beteiligungsgerechtigkeit beitragen und auf diese Weise das demokratische Ideal politischer Gleichheit komplementär zu regelmäßigen Wahlen befördern. Allerdings scheinen sie Wahrnehmungen hervorzubringen, die der Legitimität der liberal-repräsentativen Demokratie tendenziell abträglich sind. Doch auch hier können lokale Bürgerforen positive Wirkungen entfalten, indem sie die Herausbildung einer neuen politischen Beteiligungskultur unterstützen.
Wenn deliberative Beteiligungsformate regelmäßig stattfinden, wachsen mit steigender Anzahl der Teilnehmer auch ihre Bekanntheit und Akzeptanz in der Öffentlichkeit vor Ort. Daraus könnte sich ein eigendynamischer Prozess entwickeln: Bürgerforen würden dann nicht mehr nur „von oben“ angeboten, sondern „von unten“ aktiv nachgefragt. Auf diese Weise würde sich das demokratische Zusammenspiel zwischen Politik und Bürgern zugunsten Letzterer verschieben. Eine zentrale Voraussetzung dafür wäre allerdings, dass deliberative Beteiligungsforen systematisch in den „normalen“ Willensbildungs- und Entscheidungsprozess eingebunden werden. Politik und Verwaltung müssten auf die Beratungsergebnisse von Bürgerforen sichtbar reagieren (im Sinne von comply or explain), um sowohl den Teilnehmern der Veranstaltungen als auch der Öffentlichkeit vor Ort zu zeigen, dass solche Beteiligungsformate keine reine Symbolpolitik sind.
Welche »Bürgertugenden« sind besonders bedeutsam?
Darüber hinaus können deliberative Bürgerforen zur Förderung bestimmter Demokratiekompetenzen beitragen. Eine, wenn nicht die zentrale Herausforderung zeitgenössischer Demokratien besteht in der zunehmenden Komplexität aller gesellschaftlichen Sphären. Daher wird es zunehmend schwieriger, politische Lösungen zu finden, die sowohl inklusiv wirken als auch effektiv sind. Vor diesem Hintergrund argumentiert etwa Helmut Wilke, dass die Demokratie nur zu retten sei, wenn Beteiligungs- und Mitspracherechte je nach Kompetenz des Bürgers vergeben werden. Wir teilen die Problemdiagnose, dass die Wahrnehmung einer aktiven Bürgerrolle angesichts höherer Komplexität anspruchsvoller geworden ist. Allerdings kann die Lösung nicht in einer „Aristokratisierung“ des Demos bestehen. Stattdessen müssen die demokratischen Kompetenzen der Bürger gestärkt werden. Dabei können sich auch und gerade deliberative Beteiligungsformate als hilfreich erweisen. Aus unserer Sicht sind es drei „Bürgertugenden“, denen hier besondere Bedeutung zukommt:
Erstens: Ambiguitätstoleranz. Unter den Bedingungen hoher Komplexität kann eine Demokratie nicht immer die „richtigen“ Entscheidungen treffen, zumal sich immer häufiger unvereinbare Positionen gegenüberstehen, die jeweils für sich genommen plausibel sind. Die Bürger müssen daher lernen, der Viel- beziehungsweise Mehrdeutigkeit politischer Probleme Verständnis entgegenzubringen. Beteiligungsformate, deren Teilnehmer aus heterogenen Stadtteilen zusammenkommen, als Gleiche miteinander sprechen und gemeinsam nach Lösungen für kollektive Probleme suchen, können einen wichtigen Beitrag zur Herausbildung von Ambiguitätstoleranz leisten.
Zweitens: Komplexitätsaffirmation. Darüber hinaus sind zeitgenössische Demokratien auf Bürger angewiesen, die Komplexität nicht als Bedrohung empfinden, sondern sie als unhintergehbare Eigenschaft moderner Gesellschaften begreifen, mit dieser umgehen können und sogar deren Facettenreichtum zu schätzen wissen. Mit dieser Wertschätzung verbindet sich zugleich die Einsicht in die begrenzte Steuerungsfähigkeit demokratischer Politik. Diese Grenzen sind – ganz im Sinne von Alexis de Tocqueville – im lokalen Kontext leichter zu begreifen als auf der nationalen oder supranationalen Ebene. Innovative Beteiligungsformate können die begrenzten Handlungsspielräume demokratischer Politik unmittelbar erfahrbar machen und den Teilnehmenden vermitteln, wie sie in einem solchen Umfeld sinnvoll handeln.
Drittens: Frustrationstoleranz. Demokratische Innovationen erhöhen die Erwartung der Beteiligten, dass die Ergebnisse ihrer Überlegungen politisch aufgegriffen werden. Vor dem Hintergrund zunehmender Pluralisierung und Fragmentierung gesellschaftlicher Zusammenhänge wird es freilich immer unrealistischer, dass sich diese Erwartung vollständig erfüllt. Damit mangelnde Responsivität nicht in politische Inaktivität umschlägt und letztlich gegen die Demokratie gewendet wird, bedarf es einer hohen Frustrationstoleranz seitens der Bürger. Eine solche Haltung kann wiederum im Rahmen deliberativer Beteiligungsforen besonders gut eingeübt werden.
Geeignet ist, was zur Akzeptanz unserer Verfassungsordnung beiträgt
Ausgangspunkt unserer Überlegungen war die aktuelle Debatte über die politische Ungleichheit in Deutschland. Die zunehmende Schieflage politischer Beteiligung, insbesondere bei innovativen Partizipationsformaten, stellt nicht nur eine Herausforderung, sondern eine Gefahr für die Demokratie dar. Die Chancen und Risiken innovativer Beteiligungsformate kommen jedoch nur dann umfassend in den Blick, wenn auch die demokratiebezogenen Einstellungen der Bürger berücksichtigt werden. Einige Indizien sprechen dafür, dass die Beteiligung an lokalen Bürgerforen die Wertschätzung der liberal-repräsentativen Demokratie untergräbt. Diese Erosion verdeutlicht einen grundlegenden Denkfehler, der häufig bei der Einführung demokratischer Innovationen gemacht wird: Neue Beteiligungsformate stellen keine rein instrumentelle Ergänzung der liberal-repräsentativen Demokratie dar. Vielmehr können sie die demokratiebezogenen Einstellungen und Erwartungen der teilnehmenden Bürger nachhaltig verändern und so den Charakter der Demokratie mittel- und langfristig transformieren.
Das eigentliche Potenzial demokratischer Innovationen, besonders ihrer deliberativen Spielarten, liegt darin, dass sie einen institutionellen Rahmen für inklusive Debatten über die weitere Entwicklung der Demokratie zur Verfügung stellen. Letztere sind kein weltfremdes oder elitäres Glasperlenspiel, sondern gehören zum Wesenskern eines demokratischen Systems. Demokratie ist eine diskursive Herrschaftsform: Ihre institutionellen Grundlagen können und sollen im öffentlichen Meinungsaustausch kritisch reflektiert werden. Ob es infolgedessen zu institutionellen Reformen kommt oder nicht, ist zweitrangig. Entscheidend ist, dass durch institutionenpolitische Diskurse das öffentliche Selbstverständnis der Demokratie kontinuierlich erneuert wird. Dabei müssen immer wieder konsensfähige Antworten auf die Frage gefunden werden, wie „wir“ unser Zusammenleben angesichts veränderter gesellschaftlicher Realitäten organisieren wollen. Das „Demokratisierungspotenzial“ innovativer Beteiligungsformen bemisst sich also vor allem daran, inwiefern sie zur gesellschaftlichen Akzeptanz der demokratischen Verfassungsordnung beitragen, welche sich wiederum in öffentlichen Diskursen manifestiert. Deshalb sollten demokratische Innovationen weder vorschnell in den Himmel gehoben noch einer pauschalen Fundamentalkritik unterzogen werden. Die Frage „Führt mehr Demokratie zu weniger Demokratie?“ harrt noch einer hinreichend differenzierten, empirisch fundierten Antwort.