Das Scheitern der europäischen Grenzpolitik
Mit den Schengener Abkommen entschied sich Europa dafür, Offenheit im Inneren mit Abschottung nach außen zu verknüpfen. Das Paradigma funktioniert nicht mehr. Die EU braucht eine neue Grenz- und Migrationspolitik
In der italienischen Marineoperation „Mare Nostrum“ verdichten sich die gegenwärtigen Ambivalenzen und Fehlentwicklungen europäischer Grenzpolitik wie in einem Kaleidoskop. Zur Erinnerung: Im Oktober 2013 kam es vor der italienischen Mittelmeerinsel Lampedusa zu einer Reihe tragischer Schiffsunglücke. Das schlimmste Unglück in der Nacht des 3. Oktober forderte weit mehr als 300 Menschenleben. Zwar wird der Ort Lampedusa schon seit vielen Jahren mit den waghalsigen Versuchen afrikanischer Flüchtlinge assoziiert, nach Europa zu gelangen. Doch erst die Unglücke im Oktober 2013 führten in der europäischen Öffentlichkeit zu einem Aufschrei. Der Europäische Rat und die Europäische Kommission kündigten daraufhin eine humanitärere europäische Grenz- und Migrationspolitik an.
Doch bislang folgten diesen Ankündigungen seitens der europäischen Institutionen keine Taten. Hingegen initiierte die italienische Regierung noch im Oktober 2013 die Operation Mare Nostrum. Diese zugleich militärische und humanitäre Operation wurde bis November 2014 von der italienischen Marine in Zusammenarbeit mit weiteren Institutionen der Grenzkontrolle – darunter etwa die Luftwaffe, die Küstenwache und der Zoll – durchgeführt. Die Marine überwachte die Straße von Sizilien im zentralen Mittelmeer. Dort griff sie Bootsflüchtlinge auf und brachte sie an das italienische Festland, wo die Flüchtlinge einen Asylantrag stellen konnten. Die Kosten dieser Operation in Höhe von rund 10 Millionen Euro monatlich waren enorm.
Italien erhielt aus Brüssel keine Hilfe
Mare Nostrum stellte sowohl einen politischen Alleingang als auch einen Bruch mit den bisherigen Praktiken des europäischen Grenzregimes dar. Denn trotz wiederholter Appelle der italienischen Regierung an die Europäische Union und ihre Mitgliedsstaaten, sich an der Rettung von schiffbrüchigen Flüchtlingen im Mittelmeer zu beteiligen, bekam Italien für Mare Nostrum
keinerlei Unterstützung. Die naheliegende Interpretation lautet, dass ein Präzedenzfall vermieden werden sollte. Denn die europäische Grenzpolitik hat der Unterbindung von irregulärer Migration stets eine höhere Priorität eingeräumt als der Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen zur Flüchtlingsaufnahme. Mare Nostrum hat diese Prioritätensetzung auf den Kopf gestellt und damit das Scheitern der europäischen Politik der Abschottung und Entrechtung von Flüchtlingen offenbart.
Dennoch bleibt auch Mare Nostrum ein widersprüchliches Unterfangen. Allein die Tatsache, dass es sich um eine militärische und keine zivile Operation zur Rettung von Menschenleben handelt, macht stutzig: Hier ist eben keine europäische Gesellschaft zur Rettung Schiffbrüchiger am Werk, sondern das italienische Verteidigungsministerium. Um diesen Widerspruch aufzulösen, bedarf es eines Blicks auf die Geschichte der europäischen Außengrenze.
Abwehr von Flüchtlingen und Migranten
Die Geschichte der europäischen Außengrenze beginnt im Jahr 1985 mit der Unterzeichnung der Schengener Abkommen im gleichnamigen luxemburgischen Kurort. Sie zielten auf eine Aufhebung der Binnengrenzkontrollen zwischen den beteiligten Staaten ab, schrieben aber gleichzeitig vor, die Außengrenze des Schengenraums in gemeinsamer Verantwortung auszubauen und zu sichern. Die Schengener Abkommen markierten die Geburt der europäischen Außengrenze als Institution: Die Abwehr von Flucht- und Migrationsbewegungen war ihr von Beginn an als zentrales Moment eingeschrieben. Mit dem Vertrag von Amsterdam 1997 wurden die Abkommen in den rechtlichen Rahmen der EU überführt und damit die europäische Grenz- und Migrationspolitik begründet. Der Vertrag trat 1999 in Kraft und zeigte schnell Wirkung. Dabei sind vor allem drei Entwicklungen festzuhalten, die mit den Stichworten Aufrüstung, Technologisierung und Vorverlagerung beschrieben werden können. Mit diesen Entwicklungen erfuhr die europäische Außengrenze eine grundlegende Transformation.
Die ursprüngliche europäische Außengrenze der Schengener Abkommen wurde noch als europäische Analogie zu den vormaligen nationalstaatlichen Grenzen verstanden, also vor allem als Demarkationslinie, deren Überschreiten durch grenzpolizeiliche Institutionen reguliert werden könne. Dass die Staaten jenseits dieser Grenze eingreifen würden, war hingegen nicht vorgesehen. Die irreguläre Migration konnte dieser Logik gemäß vor allem durch eine technologische Aufrüstung kontrolliert werden, also einerseits durch Zäune und Stacheldraht und andererseits durch den Einsatz von Überwachungstechnik wie Kameras oder Radartürme. Paradigmatisch wurde dies ab 1999 von der spanischen Regierung mit dem Aufbau der SIVE (Integriertes System der Außenüberwachung) durchexerziert. Mit dem im Dezember 2013 in Betrieb genommenen Europäischen Grenzüberwachungssystem EUROSUR wurde dieser panoptische Blick auf die gesamte europäische Außengrenze ausgeweitet.
Dieses System und seine immanente Logik einer linearen Grenze stieß auch in Spanien an seine Grenzen. Im Oktober 2005 überwanden Hunderte von Migranten die Grenze zu den spanischen Exklaven Ceuta und Melilla im Norden Afrikas. Bis heute erscheinen solche massenhaften Versuche der Grenzüberwindung regelmäßig in den Medien. Zwar unterband die SIVE direkte Bootsüberfahrten von Marokko nach Andalusien, doch nun kamen immer mehr Migranten auf den Kanarischen Inseln an. Eine ähnliche Dynamik der längeren – und damit gefährlicheren – Routen fand auch im zentralen Mittelmeer statt. Auf Ebene der EU führte dies zu einer Neuausrichtung der Grenz- und Migrationspolitik. Das Politikziel des „Kampfes gegen die illegale Migration“ wurde ebenso aufrechterhalten wie der erklärte Wille, die europäischen Grenzen weiter aufzurüsten. Hinzu kam jedoch der Anspruch, die Einwanderungsströme schon im Vorfeld – jenseits der europäischen Grenzen – zu regulieren und die Transitländer – vor allem in Nordafrika – in die Migrationskontrolle einzubinden. Damit wurde die gesamte Nachbarschaft der EU Zugriffsgebiet grenzpolizeilicher und migrationspolitischer Maßnahmen. Diese reichen vom Export von Grenzkontrolltechniken über Schulungen der Grenzpolizei, der Einführung biometrischer Ausweisdokumente oder neuer repressiver Aufenthaltsgesetzgebung bis hin zur Koordinierung von Migrations- und Entwicklungspolitik. Gemeinsam ist all diesen Maßnahmen, dass sie darauf abzielen, einen migrationspolitischen cordon sanitaire rund um die EU zu errichten.
Um die Rettung von Menschenleben geht es nicht
Paradigmatisch für die Funktionsweise des europäischen Grenzregimes ist die europäische Grenzschutzagentur Frontex. Diese stellt keine europäische Grenzschutzpolizei dar, sondern es handelt sich bei ihr vor allem um einen Koordinierungsmechanismus, um die vielen Akteure zu vernetzen, die im Feld des Grenzschutzes agieren. Eine Studie von Frontex ergab, dass rund 50 Institutionen zu vernetzen seien, um im Mittelmeer ein Europäisches Patrouillennetzwerk zu schaffen. Es überrascht nicht, dass unter diesen Institutionen viele nationale Verteidigungsministerien sind. Häufig sind sie für den Grenzschutz verantwortlich oder wurden im Rahmen der Militarisierung der europäischen Außengrenze mit einbezogen.
Dieses einseitige Verständnis der Grenze als sicherheitspolitische Herausforderung erklärt, warum Mare Nostrum nur unter der Federführung der italienischen Marine stattfinden konnte: Zivile Akteure, die derartige logistische und operationelle Aufgaben hätten stemmen können, existieren an der europäischen Außengrenze schlichtweg nicht. Trotz des Wissens um das tagtägliche Sterben an den Seegrenzen der Europäischen Union wurde es in den vergangenen Jahrzehnten versäumt, wenn nicht sogar gezielt vermieden, derartige Institutionen aufzubauen. Schließlich hätten sie das oberste Ziel der Politik konterkariert, die (Flucht-)Migration zu unterbinden.
Dieses Grundproblem offenbarte sich auch in der Kontroverse um die Fortsetzung von Mare Nostrum. Italien hat die Operation Anfang November 2014 beendet. Sie soll nun durch eine Frontex-Operation mit dem Namen „Triton“ ersetzt werden. Die Europäische Kommission hatte die Operation ursprünglich als „Frontex Plus“ angekündigt. Der Name Triton, so befürchtete sie, könnte so verstanden werden, dass das Mandat der Operation über den Aufgabenbereich von Frontex hinausgehe und humanitär ausgerichtet sei. Das ist nicht der Fall. Stattdessen unterscheidet sich Triton wesentlich von Mare Nostrum: Es geht nun nicht mehr um die Rettung von Menschenleben, sondern um eine europäische Grenzschutzoperation, die auf das italienische Küstengewässer beschränkt ist und bei der wesentlich weniger Ressourcen zum Einsatz kommen als bei Mare Nostrum. Damit wird der Status quo ante der europäischen Grenzpolitik wieder hergestellt.
Das Dublin-System funktioniert nicht mehr
Mare Nostrum hat allerdings eine weitere Dynamik in der europäischen Migrationspolitik in Gang gesetzt: Es ist davon auszugehen, dass dieses Jahr mehr als 200 000 Flüchtlinge Italien über das Mittelmeer erreichen werden. Gemäß dem Dublin-System, das die Zuständigkeit für die Durchführung von Asylverfahren innerhalb der EU regelt, wäre Italien für die Aufnahme der Flüchtlinge zuständig. Doch das italienische Asylsystem ist überlastet, und Italien scheint auch nur eine im besten Falle laxe Registrierungspraxis auszuüben. Viele Flüchtlinge verlassen Italien in Richtung Norden, wo sie sich tatsächlichen Schutz und Aufnahme versprechen. Dadurch ist das Dublin-System – also das Delegieren von Flüchtlingsschutz an die Mitgliedsstaaten am Rande der EU – weiter ins Wanken geraten. Bisher hatte Deutschland von dieser Regelung profitiert, doch mittlerweile fordert sogar Bundesinnenminister Thomas de Maizière eine europäische Quotenregelung und spricht sich damit indirekt gegen das Dublin-System aus.
Im Kern zielt die Grenz- und Asylpolitik in Europa darauf ab, den Flüchtlingsschutz nach außen zu delegieren. Das hat den vermeintlichen Vorteil, sich nicht mit Flucht und Migration befassen zu müssen. Das Mittel der Wahl, um dieses Ziel zu erreichen, ist die „Enthomogenisierung“ der Rechte der Einwanderer. Das europäische Flüchtlingsrecht inklusive seiner nationalstaatlichen Varianten hat in den vergangenen Jahren eine Explosion der Aufenthaltstitel erlebt, die durch jeweils spezielle Einschränkungen von Aufenthalts-, Mobilitäts- und Sozialrechten gekennzeichnet sind.
Beim Status quo kann es nicht bleiben
Der Fall der libyschen Bürgerkriegsflüchtlinge, bekannt geworden unter dem Namen „Lampedusa in Hamburg“, liefert ein anschauliches Beispiel: Die Betroffenen waren als Flüchtlinge in Italien anerkannt und damit auch rechtlich Teil der europäischen Gesellschaft. Dennoch wurden ihnen in Hamburg Aufenthalt und Niederlassung verweigert. Formaljuristisch mag dieses Vorgehen korrekt sein, es ist jedoch zugleich eine vertane Chance, das Paradigma der Entrechtung und Ausgrenzung der europäischen Grenz- und Migrationspolitik herauszufordern. Genau das hat die sozialdemokratische italienische Regierung mit Mare Nostrum getan, sie ist aber an der mangelnden Unterstützung der übrigen europäischen Staaten gescheitert. Letztlich wird es mehr solcher mutigen Schritte bedürfen, um endlich zu einer europäischen Grenz- und Migrationspolitik zu gelangen, in der auch die Rechte der Einwanderer gewahrt werden. Das Festhalten am Status quo bedeutet nicht nur eine Fortsetzung des Sterbens, sondern auch die weitere Desintegration von Rechten in Europa.