Demokratischer Paternalismus
Unser Sozialstaat belastet die Generationen unterschiedlich stark
Die Krisen von Staatsfinanzen und Rentensystem sind keine Zufälle. Sie sind auf ein Grundproblem der Demokratie zurückzuführen. Dies Problem soll vorab kurz skizziert werden, bevor wir uns Staatsfinanzen und Renten im engere Sinne zuwenden.
Früher waren die Unteren auf die paternalistischen Regungen der Oberen angewiesen, um zu ihrem Recht zu kommen. Die Demokratie hat damit zum Glück weitgehend aufgeräumt. Aber nicht ganz. Jeden Tag werden Menschen in eine Welt hineingeboren, die sie sich nicht aussuchen durften. Wie geht eine Demokratie mit der unausweichlichen Tatsache um, dass Ungeborene noch keine Kreuzchen machen können?
Dass Millionen von Jugendlichen in Deutschland, die zwar lesen und schreiben, arbeiten und Kinder zeugen können, noch nicht wählen dürfen, ist ein behebbarer Missstand. Die Stiftung für die Rechte zukünftiger Generationen fordert sogar ein Wahlrecht von Geburt an, das anfangs die Eltern stellvertretend ausüben würden. Das Problem der Ungeborenen in der Demokratie bleibt davon jedoch unberührt. Ein Rest kollektiven Paternalismus‘ ist somit unausweichlich.
Wie wird die Demokratie dieser paternalistischen Verantwortung gerecht? Gar nicht, "nach uns die Sintflut"? Als Arbeitshypothese möchte ich annehmen, dass die Grundvoraussetzung für einen demokratischen Paternalismus, der gute Wille nämlich, vorhanden ist.
Neben dem guten Willen braucht man aber auch Kenntnisse darüber, was eigentlich die Interessen der Bevormundeten, das heißt der zukünftigen Generationen, sind. Lange Zeit wirtschafteten wir de facto mit der Annahme "Was gut für die heutigen Generationen ist, ist auch gut für die zukünftigen Generationen". Dieser Satz ist vermutlich zu 90 Prozent wahr, ähnlich wahr wie sein Vorbild "Was gut für General Motors ist, ist auch gut für Amerika". Damit lässt sich längere Zeit durchaus erfolgreich Politik machen.
Wissen, das wir heute ansammeln, kommt auch der Nachwelt zugute. Von der Bildung der Eltern profitieren auch die Kinder. Infrastruktur, die heute gebaut wird, kann auch in 50 Jahren noch nützlich sein. Das sind die 90 Prozent Wahrheit. Vor den verbleibenden zehn Prozent dürfen wir aber nicht die Augen verschließen. Anhand der beiden Beispiele Staatsfinanzen und Sozialstaat können wir sehen: Das Vertrauen darauf, dass die Interessen der zukünftigen Generationen sozusagen automatisch berücksichtigt würden, erweist sich als fragwürdig. An die Stelle des Vertrauens sollte deshalb Kontrolle treten, oder genauer ein systematisches Controlling mit bestimmten nachvollziehbaren Kennzahlen, die beschreiben, welche Belastung und welche Risiken wir den zukünftigen Generationen zumuten.
Für die Belastung der zukünftigen Generationen durch die Staatsfinanzen steht uns zum Glück bereits eine solche Kennzahl zur Verfügung: die Staatsverschuldung. Sie gibt Auskunft darüber, in welchem Umfang zukünftige Steuereinnahmen bereits fest für den Schuldendienst verplant sind. Mit der Aufnahme von Staatsschulden wird in diesem Sinne die Handlungsfähigkeit des Staates in der Gegenwart auf Kosten der Handlungsfähigkeit des Staates in der Zukunft erhöht.
Aus sozialdemokratischer Perspektive sollte man vielleicht hinzufügen, dass die Staatsverschuldung nicht zuletzt die Umverteilung von Reich nach Arm in der Zukunft einschränkt. Statt dass zukünftige Steuereinnahmen für zukünftigen sozialen Ausgleich verwendet werden können, legen wir durch Staatsverschuldung heute schon fest, dass ein Teil der künftigen allgemeinen Steuereinnahmen an die (tendenziell wohlhabenden) Besitzer von Staatsanleihen gezahlt werden muss. So werden Maßnahmen für mehr soziale Gerechtigkeit heute damit erkauft, dass morgen weniger Steuermittel für den gleichen guten Zweck zur Verfügung stehen, also weniger soziale Gerechtigkeit morgen stattfinden kann.
Wer es nun wie Hans Eichel versteht, diese Zusammenhänge erfolgreich in das Bewusstsein der Öffentlichkeit zu tragen, dem eröffnet sich die Chance, die Staatsfinanzen mit Rücksicht auf die zukünftigen Generationen neu zu ordnen.
Im krassen Gegensatz dazu stehen unsere sozialen Sicherungssysteme, insbesondere die Rentenversicherung. Allgemeine Besorgnis über den Zustand der Rentenversicherung ist zwar vorhanden, aber es fehlt an geeigneten Kennzahlen, um die Probleme zu benennen. Die Lasten, die unsere Rentenversicherung den zukünftigen Generationen aufbürdet, sind deshalb für die Öffentlichkeit noch nicht wirklich greifbar. Dadurch ist die Rentenversicherung derzeit weitgehend reformunfähig.
Wenn die immer neuen Rentenreformvorschläge von den Wirtschaftspolitikern nach ihrer Wirkung auf die Beitragssätze und von den Sozialpolitikern nach ihrer Wirkung auf das Rentenniveau diskutiert werden, dann sieht die Öffentlichkeit ratlos zu. Denn für die heutigen und künftigen Mitglieder der Rentenversicherung sind nicht Beitragsatz und Rentenniveau getrennt voneinander interessant. Wichtig ist für sie, ob die zu erwartende Rente in einem angemessenen Verhältnis zu den Beitragszahlungen steht. Doch darüber redet die Politik kaum, da die geeigneten Kennzahlen fehlen. Dabei lassen sich entsprechende Größen durchaus berechnen.
Eine besonders aussagekräftige Kennzahl des Verhältnisses von Rente zu Beitragszahlungen ist die "implizite Einkommensteuer". Sie besagt, wie viel Prozent des Lebenseinkommens einem durchschnittlichen Bürger durch die Mitgliedschaft in der gesetzlichen Rentenversicherung verloren gehen. Dass überhaupt etwas verloren geht, ist auf die Rentenauszahlungen ohne entsprechende Beitragsleistung insbesondere der ersten Rentnergeneration zurückzuführen. Aus diesen Auszahlungen ohne entsprechende Beitragsleistung hat sich bis heute eine verdeckte Verschuldung der Rentenversicherung aufgebaut, die laut Rentengutachten des Wissenschaftlichen Beirats im Wirtschaftsministerium rund fünfmal so hoch ist wie die offene Staatsverschuldung. Die implizite Einkommensteuer ist einfach der verdeckte Schuldendienst an dieser ungeheuren verdeckten Staatsschuld.
In der Abbildung wird für ausgesuchte Geburtsjahrgänge (1940, 1970, 2010) und vier unterschiedliche Rentenreformszenarien die Höhe der impliziten Einkommensteuer dargestellt. Bei den vier Szenarien handelt es sich um "Status Quo", "Blüm", "Riester" und "BMWi/CES". Dass mit "Blüm" die Rentenreform der alten Regierung samt demographischem Faktor und mit "Riester" die Rentenreform der jetzigen Regierung mit Aussetzen des lohnbezogenen Rentenanstiegs für zwei Jahre und Ökosteuerzuschuss gemeint ist, dürfte klar sein. "Status Quo" nennen wir einfach das Szenario ganz ohne Reform: weder demographischer Faktor noch Riesterreform. Das Kürzel "BMWi/CES" bezeichnet schließlich den Vorschlag des Wissenschaftlichen Beirats des Wirtschaftsministeriums mit demographischem Faktor und einer zusätzlichen Pflichtsparkomponente. Mit dieser Pflichtsparkomponente wird erreicht, dass der Rentenbeitragssatz sofort auf etwas über 24 Prozent ansteigt und dort dauerhaft gehalten werden kann.
Der Abbildung entnimmt man, dass offenbar mit jedem der vier Vorschläge eine für die jüngeren Generationen deutlich ansteigende Belastung eingeplant wird. Außerdem erkennt man, dass es durchaus gewisse Unterschiede in der Wirkung der Rentenreformvorschläge auf die verschiedenen Generationen gibt. Im Status Quo beispielsweise werden dem Geburtsjahrgang 1940 lediglich acht Prozent des Lebenseinkommens durch das Rentensystem weggenommen. Dem Jahrgang 1970 schon zwölf Prozent und dem ungeborenen Jahrgang 2010 sogar 21 Prozent. Gleichwohl sieht die Grafik auf den ersten Blick wenig dramatisch aus. Woher soll man schon wissen, ob ein paar Prozent implizite Einkommensteuer wenig oder viel sind? Es lohnt sich, zum Vergleich die durchschnittliche Lohnsteuer heranzuziehen. Sie liegt in Deutschland derzeit bei 16 Prozent. Jetzt wird das Ausmaß des Problems klar. Die implizite Steuer durch das Rentensystem und die heutige Lohnsteuer bewegen sich in einer vergleichbaren Größenordnung. Und der errechnete Belastungsanstieg käme größenordnungsmäßig einer Veranderthalbfachung der Lohnsteuer gleich. Es geht also nicht um kleine Schwierigkeiten sondern um massive verdeckte Steuererhöhungen für die jüngeren Jahrgänge. Allein aufgrund ihres unterschiedlichen Jahrgangs werden zwei Arbeitskollegen mit gleichem Lohn ganz unterschiedlich besteuert. Dieser Missstand ist den meisten Menschen in dieser Form schlicht nicht bewusst. Und erst mit der Rechenfigur der impliziten Einkommensteuer kann man ihn ordentlich benennen.
Nun könnte man denken, dass dieser Missstand eigentlich ausgleichende Gerechtigkeit sei, weil ja die jungen Generationen nicht nur wesentlich höhere implizite Steuern zahlen müssen, sondern auch wesentlich mehr erben werden. Das wäre jedoch zu kurz gedacht. Denn die Masse der Erbschaften kommt nur wenigen Privilegierten zugute, die sich zudem durch Selbständigkeit oft auch noch dem Rentensystem entziehen können. Die implizite Steuer des Rentensystems trifft hingegen insbesondere die einfachen Lohnempfänger.
Die Lasten des Systems sollten also tatsächlich deutlich gleichmäßiger auf die Jahrgänge verteilt werden. Mit einer Zwangssparkomponente lässt sich dies erreichen, wie der BMWi/CES-Reformvorschlag zeigt. Leider verliert mein Jahrgang 1970 dabei spürbar. Aber vielleicht ist das der Preis, den man zahlen muss, um eine Rentenreform zu ermöglichen, die langfristig wirklich mehr Planungssicherheit und Generationengerechtigkeit bringt. Schaffen wir die Reform nicht, so wäre vermutlich die Alternative, in den nächsten 40 Jahren von Rentenreförmchen zu Rentenreförmchen zu stolpern, bei denen mein Jahrgang 1970 befürchten müsste, noch stärker zur Kasse gebeten zu werden. Schließlich hätten wir die heutige Chance versäumt, auch die älteren Jahrgänge, solange sie noch leben, an den Kosten des demographischen Wandels angemessen zu beteiligen.
Da man mit der impliziten Einkommensteuer die Probleme der Rentenversicherung endlich benennen kann, mag sich hier wie bei den Staatsfinanzen eine Lösung am Horizont abzeichnen.
Aber wie können wir sicher sein, dass wir nicht bald mit der Krankenversicherung, der Pflegeversicherung oder sonstwo blindlings in die nächste Generationenkrise stolpern? Um das zu vermeiden, brauchen wir ein umfassendes Frühwarnsystem. Hierfür besonders geeignet sind Generationenbilanzen, wie sie Bernd Raffelhüschen von der Universität Freiburg für Deutschland propagiert. In der Generationenbilanz soll jeweils so gut wie möglich erfasst werden, welche Belastungen auf die einzelnen Generationen zukommen. Mit ihrem Bestseller
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In der Praxis ist die Berechnung schwierig, wie viel der Staat von den einzelnen Generationen verlangt und wie viel er für sie leistet. Aber kann das eine Entschuldigung sein, sich dann lieber gar keine Gedanken zu machen? Ohne Zweifel werden die Generationenbilanzen dem demokratischen Paternalismus wichtige Kennzahlen liefern, um eine versehentliche und übermäßige Belastung zukünftiger Generationen rechtzeitig zu erkennen.
Dann wird sich erweisen müssen, wie viel uns die Zukunft wirklich wert ist. Die Erfahrungen in der Umweltpolitik stimmen verhalten optimistisch, dass der demokratische Paternalismus und mit ihm der Mensch zukunftsfähig ist.