Der Geist ist aus der Flasche
Die Referenden über die Europäische Verfassung verändern die EU. Sie zeigen, dass die Einigung des Kontinents kein Selbstläufer mehr ist - und zwingen zur Neuausrichtung aller Beteiligten. Europa muss mehr sein als ein Binnenmarkt außer Kontrolle
Europa gehört die Zukunft. Das behaupten der Ökonom Jeremy Rifkin und der Journalist T.R. Reid in ihren kürzlich erschienenen Büchern Der Europäische Traum und The United States of Europe: The New Superpower and the End of American Supremacy. Nach all den blutigen Schlachten der Vergangenheit sei der Kontinent im Begriff, zu einem beispiellosen politischen Gemeinwesen zusammenzuwachsen, das mit Grundprinzipien wie Gemeinschaftsdenken, Diplomatie und nachhaltige Entwicklung zum globalen Vorbild tauge. Mit dem gewaltigen Experiment, sich im Konventsverfahren eine Verfassung zu geben, sieht vor allem Jeremy Rifkin den vorläufigen Höhepunkt dieses Prozesses erreicht. Doch mit europäischen Träumen lässt sich in der EU auch 2005 kein Blumentopf gewinnen. Die Referenden zum Verfassungsvertrag drohen zur Nagelprobe für das Einigungsprojekt zu werden.
Schon Ende Mai, wenn in Frankreich per Referendum über die europäische Verfassung abgestimmt wird, könnte sich das Diktum, dass in der EU nichts ohne den Gründungsstaat und Integrationsmotor läuft, auf etwas andere Weise bewahrheiten. Knapp ein dutzend Umfragen haben ein „Nein“ der Grande Nation vorausgesagt. Eine Ablehnung des Vertrages in der Heimat Monnets und Schumans käme einem Erdbeben gleich. Denn bei einem französischen Non droht die EU-Reform zu platzen, die gerade im Hinblick auf künftige Erweiterungsrunden und die Stärkung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik zentrale Änderungen bringen soll. Noch bevor der Ratifikationsprozess richtig in die Gänge gekommen ist, den die EU-Regierungschefs durch die Unterzeichnung des Verfassungsvertrages im Oktober 2004 eingeläutet haben, macht das düstere Wort von der „Eurosklerose“ wieder die Runde. Denn in all jenen Ländern, die von vornherein als Wackelkandidaten galten, den Niederlanden, Dänemark und Tschechien – von Großbritannien ganz zu schweigen –, stehen die Referenden erst noch bevor.
Nach dem Referendum der Franzosen
Weder der Konvent noch die Regierungskonferenz hat die Frage beantwortet, wie es im Falle eines Scheiterns der Verfassung in einem oder mehreren Mitgliedstaaten weitergehen soll. Von erneuten Abstimmungen, Nachverhandlungen, einer Aufspaltung der EU, bis hin zum Ende des gesamten Verfassungsprojekts ist alles denkbar. Entscheidend wird sein, wo der Vertrag auf Ablehnung stößt. Während ein verlorenes Referendum in Frankreich das vorzeitige Ende der Verfassung bedeuten könnte, würde im Falle einer Niederlage in einem kleineren Land wohl versucht werden, in einer zweiten Abstimmung zu einem „Ja“ zu gelangen – wie schon nach der verlorenen irischen Abstimmung zum Nizza-Vertrag.
Undenkbar ist dieses 1992 auch in Dänemark angewandte Verfahren im Falle einer Ablehnung des Vertrags in Großbritannien. Hier hat die Labour-Regierung die Verfassungsfrage zum Schiedsgericht über den britischen Verbleib in der EU erhoben. Ein britisches No wäre nicht nur irreversibel, es würde wohl auch zum Ausstieg aus der Union führen. Eine neue Diskussion um Kerneuropa stünde Europa schließlich ins Haus, wenn die Gründerstaaten für die Verfassung, andere große und mittlere Mitgliedstaaten allerdings dagegen votieren würden. Die verfassungsbefürwortenden Staaten würden die bestehende Union verlassen, um nach Maßgabe des neuen Grundgesetzes agieren zu können, während die übrigen Staaten auf der Basis des Vertrags von Nizza weitermachen würden. Integrationspolitisch käme die dauerhafte Spaltung in zwei verschiedene Gemeinschaften mit unterschiedlichen institutionellen Strukturen einem Desaster gleich.
Nun macht sich Panik breit in Paris, Brüssel und all jenen Hauptstädten Europas, deren Regierungen nicht im Geheimen darauf hoffen, durch eine frühzeitiges Aus der Verfassung in Frankreich um ein Referendum im eigenen Land herumzukommen. Die Woge populären Widerstands scheint die Verfassungsbefürworter in Frankreich überrascht zu haben. Lange, zu lange, war man eher mit parteipolitischen Scharmützeln beschäftigt als damit, die Vorteile des Verfassungsdokuments darzulegen. Eine ähnliche Genügsamkeit kostete beim Nizza-Referendum bereits der irischen Regierung den Sieg. Im Vertrauen auf die Zustimmung ihrer traditionell pro-europäischen Bevölkerung überließ sie 2001 den Vertragsgegnern das Feld – und verlor die erste Abstimmung.
Der Hälfte aller Europäer ist die EU ganz egal
Dabei sind Indifferenz und Unbehagen der EU-Bürger gegenüber dem Expertenwerk „Integration“ nichts Neues. Über der Hälfte aller Europäer, so zeigen Umfragen, wäre ein Austritt ihres Landes aus der EU egal. Immer weniger Menschen glauben, dass ihr Land von der EU-Mitgliedschaft profitiert. An den Europawahlen im Sommer des vergangenen Jahres beteiligte sich nicht einmal mehr die Hälfte der Europäer. Seit dem ersten Urnengang 1979 ist die Stimmbeteiligung kontinuierlich zurückgegangen.
Auch der Verfassungskonvent änderte daran nichts. Seine Zusammensetzung, die Offenheit der Diskussion und der Zugang zu Informationen zielten darauf, den Bürgern die Arbeit der europäischen Organe näher zu bringen und Debatten zu erzeugen, in deren Folge die Unterstützung für die Verfassung steigen werde. Doch noch immer weiß ein Drittel der EU-Bürger nicht, dass es überhaupt eine Verfassung gibt. Gerade die mangelnde Kenntnis der Verfassung könnte dem Projekt nun zum Verhängnis werden. Denn Umfragen bestätigen, dass der Grad der Unterstützung für die Verfassung mit dem Wissensniveau der Bürger korreliert. Außerdem nutzt eine niedrige Beteiligung bei Referenden vor allem den Nein-Kampagnen, die bei der Mobilisierung von Wählern in der Regel erfolgreicher sind.
Wofür steht Europa? Wo will es hin?
Die Motive der Verfassungsgegner sind europaweit so vielfältig wie die EU selbst und zudem, wie in Frankreich, oft national stark ausdifferenziert. Sofern sich überhaupt ein gemeinsamer Nenner der Kritik benennen lässt, handelt es sich (mit Ausnahme Großbritanniens) weniger um eine grundsätzliche Ablehnung supranationaler Integration als um tief sitzende Unsicherheit darüber, wofür Europa steht und wo es hin will. Noch immer wird mit der Integration des Kontinents vorwiegend der gemeinsame Binnenmarkt assoziiert, noch immer steht Europäisierung in vielen Mitgliedstaaten für wenig mehr als den Einfall des globalen Turbokapitalismus, für Arbeitsplatzverlust und die Erosion nationaler Wohlfahrtskulturen. Exemplarisch dafür ist die Kontroverse um die „Bolkestein-Richtlinie“, die vielerorts Angst vor Lohndumping und einer Aushöhlung von Arbeits- und Sozialstandards hervorgerufen hat. Sie ist zum Inbegriff der Einigung à la Brüssel avanciert, hat aber mit der Verfassung nichts zu tun, die der EU vielmehr in Form der Grundrechtecharta einen lange vermissten sozialen Unterbau verleihen würde. Nicht ins öffentliche Bewusstsein vorgedrungen ist zudem, dass das Europaparlament als gewählte Vertretung der Europäer die Befürchtungen mehrheitlich teilt und seit dem EU-Frühjahrsgipfel dabei ist, den Entwurf der Kommission in wesentlichen Punkten abzuändern.
Überhaupt das Europaparlament: Lange als „zahnloser Tiger“ verspottet und von den Medien weitgehend ignoriert, hat es sich längst zu einem machtvollen und selbstbewussten Player in der europäischen Arena entwickelt. So zeugte nicht zuletzt der im vergangenen Jahr mit den Regierungschefs geführte Streit über den ursprünglich für das Amt des Innenkommissars vorgesehenen Rocco Buttiglione von einer neuen parlamentarischen Kritikkultur. Paradoxerweise entlädt sich die Kritik an der demokratischen Unzulänglichkeit der EU nun just an jenem Dokument, das das Parlament stärken und – allen Makeln zum Trotz – insgesamt im Hinblick auf Legitimität, Transparenz und Handlungsfähigkeit der Union wesentliche Verbesserungen bringen würde.
Ist das Verhältnis zwischen der EU und ihren Bürgern also ein einziges Missverständnis? Die Schuld dafür liegt nicht nur bei der EU, die, wie die Vizepräsidentin der Kommission Margot Wallström kürzlich eingestand, zulange auf Einbahnstraßenkommunikation gesetzt hat, sondern auch bei der nationalen Politik: Lange wurde die EU rein technokratisch und aus ökonomischen Notwendigkeiten heraus begründet, aber im Übrigen als projektive Verlängerung nationaler Politik verkauft: Leistungen der EU wurden zu eigenen Verdiensten erklärt, Fehlentwicklungen hingegen „Brüssel“ oder anderen Mitgliedstaaten angelastet. Da verwundert es kaum, wenn die Wähler ihrerseits Brüssel zur Projektionsfläche für Fehlentwicklungen aller Art machen und europapolitische Abstimmungen dafür nutzen, Denkzettel für die nationale Politik zu verteilen. Verweise auf ökonomische Zwänge oder ein wie auch immer geartetes höheres „europäisches Gut“ können eine offene Debatte über die Frage nicht ersetzen, wohin die Union langfristig steuert oder steuern soll, worin das Ziel der Integration und ihrer geografischen Ausweitung liegen. Die Ziele der so genannten Lissabon-Strategie jedenfalls werden, wie die vom ehemaligen Kommissionspräsidenten Prodi eingesetzte Arbeitsgruppe zur „Geistigen und Kulturellen Dimension Europas“ in ihrem Abschlussbericht betonte, „nichts dazu beitragen, die Europäer näher zusammenzubringen“.
Mit den in den nächsten Monaten anstehenden Referenden jedenfalls, so sie denn stattfinden, ist der direktdemokratische Geist aus der Flasche, wie es Daniel Keohane vom Centre for European Reform ausdrückt. Jacques Chirac hat für den Fall der Fälle bereits eine Volksbefragung zum Türkeibeitritt angekündigt. Dem Vorwurf, die EU handle undemokratisch und an den Bürgern vorbei, nimmt diese Entwicklung den Wind aus dem Segeln. Doch sie bringt auch Probleme mit sich und erfordert eine kommunikative Neuausrichtung aller Beteiligten. Die europäische Einigung ist kein Selbstläufer mehr. Es ist kennzeichnend, dass es heute Amerikaner wie Jeremy Rifkin und T.R. Reid braucht, um eine positive Vision von Europa zu entwerfen, die über die Schlagworte Sicherheit, Standortwettbewerb und Subsidiarität hinausgeht. Auch wenn sie eine Vision beschreiben, die so schön eben nur im Buche stehen kann – ihnen gelingt, was die Politik bislang versäumte: zu erklären, dass Europa mehr ist als ein außer Kontrolle geratener Binnenmarkt.