Der große Umbau
Die Gesellschaft des Wissens und der Kreativität braucht einen anderen Sozialstaat als das bisherige deutsche Modell. Das dänische Beispiel zeigt: Es muss darum gehen, von Anfang an den Lebensweg jedes einzelnen Menschen zu unterstützen
Mit den sich wandelnden Formen des Wirtschaftens in der Wissens- und Kreativgesellschaft verändern sich die Anforderungen an den deutschen Sozialstaat. Es ist zu klären, welche Anpassungen nötig sind, damit er seinem Namen weiterhin gerecht wird. Welche Grundprinzipien sind hierbei zu beachten? Besonders das dänische Modell liefert wichtige Anstöße dafür, wie soziale Sicherung in Deutschland zukunftsfähiger gestaltet werden kann.
Die De-Industrialisierung und neue, auf Wissen und Kreativität basierende Wirtschaftzweige sind Folgen eines fundamentalen Umwälzungsprozesses der Weltwirtschaft. Der technische Fortschritt, besonders die wachsenden Möglichkeiten aufgrund der Digitalisierung, verändert die Dynamik des globalen Wettbewerbs ebenso wie das steigende weltweite Angebot an Arbeitskräften – dieses hat sich seit der wirtschaftlichen Öffnung Chinas und Indiens faktisch verdoppelt. Dadurch verändern sich die in Deutschland produktiv einsetzbaren Mechanismen der Wertschöpfung stark – und mit ihnen die Grundlagen für zukünftiges wirtschaftliches Wachstum. Das Ausmaß dieser immer rasanteren Veränderungen lässt sich anhand von vier Punkten verdeutlichen:
Erstens werden Produktionsprozesse, die bisher in jedem einzelnen Land vertikal integriert waren, in internationalen Produktionsnetzwerken immer stärker modularisiert. Auf jeder Stufe dieser Produktionsprozesse erhöht sich die Intensität des Wettbewerbs, da sich für jede Stufe neue internationale Märkte bilden. Ein Symptom dieser zunehmenden Modularisierung ist der schrumpfende Anteil der lokal erbrachten Wertschöpfung bei der Produktion deutscher Exportwaren. Ein bekanntes Beispiel aus der Autoindustrie ist die Herstellung des Porsche Cayenne: Mehr als 60 Prozent der Wertschöpfung erfolgen außerhalb Deutschlands. Den sinkenden Wertschöpfungsquoten bei den Exporten der entwickelten Staaten steht ein wachsender Anteil der Entwicklungsländer an den Importen gegenüber. Bei den Gütern des verarbeitenden Gewerbes ist dieser inzwischen auf 47 Prozent angestiegen, allein der Anteil Chinas beträgt 16 Prozent.
Röntgenbilder in Indien analysieren
Zweitens übersteigt das Maß an De-Industrialisierung in den reichen Ländern der OECD das Niveau, das man auf der Basis der offiziellen Zahlen zum Wachstum des Dienstleistungssektors hätte annehmen können. In allen Sektoren der Wirtschaft – auch in der Autoindustrie – werden Dienstleistungsaspekte immer wichtiger: Automobilunternehmen sind mittlerweile auch Designzentren, Prozessintegratoren und Kreditfinanzierer. Sie bieten eine Mobilitätsdienstleistung an – und kaufen die eigentliche Produktion der Automobile zunehmend extern ein.
Es zeichnet sich drittens ab, dass auch Dienstleistungen immer häufiger in Form von „Outsourcing“ erbracht werden können. Jede Form digitaler Arbeit lässt sich theoretisch auch in einem anderen Land erbringen. Wieso sollten nicht bald deutsche Röntgenbilder in Indien analysiert werden? Bereits jetzt lagern amerikanische Firmen Teile ihres Rechnungswesens oder ihrer Buchhaltung international aus; Großunternehmen verlegen ihre Telefonzentralen in die Länder, von denen aus eine Vielzahl von (Sprach-)Märkten bedient werden können. Es steht außer Frage, dass immer mehr in Deutschland erbrachte Tätigkeiten künftig billiger aus dem Ausland bezogen werden können – oder sogar ganz automatisiert werden. Dies betrifft auch viele nicht manuelle Tätigkeiten.
Wie es Dänemark geschafft hat
Viertens werden für Arbeitnehmer in den OECD-Ländern gleichzeitig neue Tätigkeitsfelder entstehen, die zunehmend kognitive Fähigkeiten zur eigenständigen Problemlösung und zur komplexen zwischenmenschlichen Kommunikation erfordern. Diese Fähigkeiten werden für ein effektives Wissensmanagement benötigt, ganz egal, ob das Wissen aus kodier- und speicherbaren Informationen besteht oder von Mensch zu Mensch vermittelt wird. Effektives Wissensmanagement wird daher im wirtschaftlichen Wettbewerb immer wichtiger. Die einzigen Ausnahmen werden wohl die Tätigkeiten bleiben, die entweder nur personen- und ortsnah erbracht und nicht automatisiert werden können oder die der Staat subventioniert.
Es wird viel darüber diskutiert, wie die OECD-Länder in diesem Umfeld ihren Wohlstand erhalten oder ausbauen können. Ökonomen fordern, eine höhere Lohndifferenzierung zuzulassen und die sozialstaatlichen Lohnersatzleistungen zu senken, um die Flexibilität des Arbeitsmarkts zu steigern. Damit sprechen sie einen wichtigen Punkt an: Es müssen neue Wege gefunden werden, damit auch Menschen mit dauerhaft geringer Arbeitsproduktivität einer effektiven Beschäftigung nachgehen können.
Dabei sind Instrumente der staatlichen Subventionierung wie Kombilöhne oder ein System negativer Einkommenssteuer naheliegend, jeweils gekoppelt an einen Mindestlohn. Doch als Zukunftsstrategie für eine moderne Sozialpolitik greifen solche Denkansätze deutlich zu kurz. Die Politik muss viel weiter gehen; sie sollte auf den dezidierten Umbau statt auf den Abbau der sozialen Sicherungssysteme setzen. Eine tragfähige Strategie muss vor allem Antworten auf zwei Fragen formulieren: Wie können soziale Sicherungsmechanismen die Menschen besser befähigen, sich neuen Anforderungen zu stellen und sich zuversichtlich in den Wirtschaftsprozess einzubringen? Und wie können diese Mechanismen die wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit eines Landes insgesamt verbessern?
An dieser Stelle bietet sich ein Blick über die Grenze an. Dänemark hat es geschafft, seine sozialen Sicherungssysteme so zu reformieren, dass diese die gesellschaftliche Anpassung an neue ökonomische Realitäten effektiv unterstützen. Drei Faktoren sind dafür besonders entscheidend:
Erstens sind die dänischen sozialen Sicherungssysteme gezielt darauf ausgerichtet, eine maximale Anzahl an Erwerbstätigen zu aktivieren. So erleichtern sozialstaatliche Dienstleistungen wie die Kleinkinderbetreuung die Vereinbarkeit von Familie und Beruf und sorgen in Dänemark für eine Frauenerwerbsquote von 72 Prozent. Zum Vergleich: In Deutschland liegt diese Quote bei etwa 60 Prozent. Und aufgrund entsprechender Angebote können sich in Dänemark auch Männer mehr um ihre Kinder kümmern.
Sozialleistungen als Zukunftsinvestitionen
Zweitens verstehen die Dänen Sozialleistungen als Investitionen in die Zukunft. Das beste Beispiel dafür sind die hohen staatlichen Ausgaben für das lebenslange Lernen, damit die Menschen ihren durch den ökonomischen Wandel überholten Wissensstand fortwährend aktualisieren können. Generell bemüht man sich, Angebote für lebenslanges Lernen sozial möglichst inklusiv, also für alle Dänen anzubieten, gerade auch für die gering Qualifizierten – ganz gleich, ob sie beschäftigt sind oder arbeitslos. Im Idealfall sind diese Angebote auf die Bedürfnisse der Arbeitgeber vor Ort ausgerichtet. Im Jahr 2003 nahmen in Dänemark 80 Prozent der Bevölkerung und 41 Prozent der Arbeitslosen an Weiterbildungsmaßnahmen teil, ungefähr doppelt so viele wie im Durchschnitt der EU-25.
Drittens können Dänen zwar nicht auf einen großzügigen Kündigungsschutz, aber im Fall von Arbeitslosigkeit auf eine starke staatliche Unterstützung zählen. Geschützt werden Menschen, und nicht Beschäftigungsverhältnisse. Arbeitslose werden persönlich betreut und erhalten – gestaffelt nach dem vorherigen Einkommen – eine Lohnersatzleistung von bis zu 90 Prozent für Niedrigverdiener und etwa 60 Prozent für Fachkräfte. Ohne Auflagen sind diese Leistungen nur zeitlich begrenzt erhältlich. Wer dieses Geld länger beziehen will, muss Aktivierungsangebote in Anspruch nehmen.
Dass es in Dänemark nur einen geringen gesetzlichen Kündigungsschutz gibt, ist historisch bedingt und geht auf den so genannten „September-Kompromiss“ zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften aus dem Jahr 1899 zurück. Damals akzeptierten die Arbeiter das Recht der Arbeitgeber, einzustellen und zu entlassen, wen sie wollten. Im Gegenzug akzeptierten die Arbeitgeber die Gewerkschaften als Verhandlungspartner. Überhaupt funktioniert die Sozialpartnerschaft in Dänemark besser als in Deutschland: Rund 75 Prozent der Dänen sind Gewerkschaftsmitglieder, und die meisten Beschäftigungsverhältnisse werden durch Tarifverträge geregelt, wenngleich der Lohnfindungsprozess inzwischen dezentralisiert ist. Trotzdem hat Dänemark aufgrund der von den Gewerkschaften betriebenen „solidarischen“ Lohnpolitik eine Einkommensverteilung mit einem äußerst geringen Grad an Ungleichheit.
Den Dänen gefällt die Globalisierung gut
Auch Dänemark hat inzwischen recht hohe Lohnstückkosten, aber die Wirtschaft scheint damit zurechtzukommen. Sie investiert viel, um die Produktivität aller Arbeitnehmer zu verbessern. Parallel dazu drückt die aktive Arbeitsmarktpolitik die Menschen wirksam in den Arbeitsmarkt. Schließlich gibt es gerade für die Geringqualifizierten immer noch die Möglichkeit, im öffentlichen Sektor unterzukommen, in dem mehr als ein Viertel der dänischen Arbeitnehmer beschäftigt ist.
Mit dieser Kombination von Institutionen und Regeln fährt Dänemark sehr gut. Der Anteil der Langzeitarbeitslosen an der sowieso niedrigen Arbeitslosenzahl betrug im Jahr 2004 gerade einmal 22,6 Prozent – ungefähr die Hälfte des Durchschnitts in den Mitgliedsländern der EU-15. Vor allem zeichnen sich die Dänen durch eine hohe Mobilität aus: Pro Jahr wird durchschnittlich ein Zehntel aller Arbeitsplätze neu geschaffen oder abgebaut, und ungefähr ein Drittel der Erwerbstätigen wird neu angestellt oder entlassen.
Im Vertrauen auf die staatliche Unterstützung und angesichts der vielen beruflichen Möglichkeiten, sind die Dänen offen gegenüber Neuem und fühlen sich auf dem Arbeitsmarkt sicher. Laut einer Umfrage vom Mai 2006 betrachten 77 Prozent der Dänen die Globalisierung als Chance, nur 16 Prozent empfinden sie als Bedrohung. Zudem haben die Dänen trotz geringen Kündigungsschutzes das Gefühl hoher Arbeitsplatzsicherheit. So erzeugt das dänische Modell bei den Arbeitnehmern eine hohe Bereitschaft, Risiken auf sich zu nehmen, etwa eine nicht zufriedenstellende Beschäftigung aufzugeben oder sich beruflich neu zu orientieren.
Aktivieren und Weiterbilden um jeden Preis
Die dänischen sozialen Sicherungssysteme haben sich auch für die einheimischen Firmen als positiv herausgestellt. Nicht nur, weil der Sozialstaat hauptsächlich aus hohen Einkommens- und Verbrauchssteuern finanziert wird. Vielmehr erlauben es die dänischen Institutionen, dass Unternehmen ihren Mitarbeitern einen hohen Grad an Autonomie zugestehen. Untersuchungen ergeben, dass dänische Firmen im Durchschnitt weit weniger hierarchische Formen der Arbeitsorganisation wählen als Firmen in den meisten anderen europäischen Ländern. Mehr Gruppenverantwortlichkeit und dezentrale Entscheidungsmöglichkeiten helfen ihnen, individuelles Wissen besser zu nutzen, neu generiertes Wissen eher in den Lernprozess der Organisation zu integrieren und so das Wissensmanagement in der Firma zu verbessern. So kann die Kreativität jedes Arbeitnehmers – und nicht nur einiger Spezialisten – für den wirtschaftlichen Erfolg der Firma nutzbar gemacht werden.
Es ist kein Zufall, dass dänische Firmen kürzlich bei einer Untersuchung unter den 100 besten Arbeitgebern in Europa besonders auffielen: Im Verhältnis zur Größe des Bruttosozialprodukts hatte Dänemark achtmal mehr Firmen auf der Liste als Deutschland und sogar sechzigmal mehr als das noch hierarchischere Frankreich.
Das dänische Beispiel zeigt, dass die soziale Sicherung eine wichtige Basis einer erfolgreichen Wirtschaft sein kann. Beim Bruttoinlandsprodukt pro Kopf liegt Dänemark an siebter Stelle weltweit und gehört somit zu den wirtschaftlich erfolgreichsten Ländern Europas. Da aber Dänemark weder (wie Schweden) auf die Stärke großer Industrieunternehmen bauen konnte, noch (wie Finnland) massiv in Forschung und Entwicklung investiert hat, kommt man unweigerlich zu dem Schluss, dass das Land seinen wirtschaftlichen Erfolg zu einem großen Teil seiner Strategie verdanken muss, möglichst viele Menschen zu aktivieren und weiterzubilden. Plausiblen Vorhersagen zufolge wird Dänemark aufgrund seines flexiblen Arbeitsmarktes in der Lage sein, vom „Offshore Outsourcing“ der Zukunft netto zu profitieren und seine gute wirtschaftliche Performanz fortzusetzen.
In Deutschland geht die Schere auf
Für Deutschland fallen die Prognosen düsterer aus: Aufgrund der geringen Flexibilität des deutschen Arbeitsmarktes wird ein Nettoverlust vorausgesagt. Während die dänischen sozialen Sicherungssysteme die Mobilität und Anpassungsfähigkeit der Bevölkerung unterstützen, wirken die deutschen in ihrer heutigen Form oft auf beides eher hinderlich. Vor allem leidet Deutschlands Arbeitsmarkt zunehmend an der wachsenden Segmentierung in Beschäftigungsverhältnisse der ersten und der zweiten Liga. Die nach den Gesetzen des „Normalarbeiterverhältnisses“ in der ersten Liga beschäftigten Arbeitnehmer sind nach langer Betriebszugehörigkeit praktisch unkündbar, werden meist gut nach Tarif bezahlt und profitieren von sozialstaatlicher Umverteilung in ihre Richtung, zum Beispiel von der versicherungsmathematisch nicht gedeckten Altersteilzeit. Die in der zweiten Liga Beschäftigten – ob befristet, in Teilzeit oder selbständig – genießen kaum Kündigungsschutz, werden oft schlecht entlohnt und bekommen nicht immer bezahlten Urlaub oder Weihnachtsgeld.
Diese zunehmende Segmentierung führt dazu, dass die meisten Arbeitnehmer eine unbefristete, nach Tarif bezahlte Stelle anstreben, um sich darin zu verschanzen. Dies befördert nicht gerade die allgemeine Veränderungsbereitschaft, die Voraussetzung gesellschaftlichen Wohlstands ist. Zudem wird der Veränderungsdruck einseitig auf einen Teil der Gesellschaft gelenkt, der dann – anders als in Dänemark – nicht hinreichend darin unterstützt wird, mit diesem Druck auch fertig werden zu können. So ist es wenig überraschend, dass nur 34 Prozent der Deutschen die Globalisierung als Chance empfinden, aber 59 Prozent als Bedrohung.
Status quo statt Chancengleichheit?
Anstatt anzuerkennen, dass lebenslanges Lernen ein zentrales Element der sozialen Sicherung ist, werden in Deutschland die Umschulungsangebote für Arbeitslose zurückgefahren. Die Maßnahmen der betrieblichen Weiterbildung konzentrieren sich weiterhin auf die Arbeitnehmer mit der ohnehin höchsten Vorbildung. In Deutschland wird Bildung hauptsächlich als berufliche Ausbildung in einer ersten Lebensphase angesehen. Potenzielle Karrierepfade werden früh verengt und voneinander abgeschottet. Das deutsche Modell leistet zudem einer hierarchisierten Arbeitsorganisation in deutschen Betrieben Vorschub.
Anstatt den Schwerpunkt auf Chancengleichheit zu setzen, ist der deutsche Sozialstaat immer noch sehr auf die Absicherung eines einmal erreichten professionellen Status ausgerichtet. Er trägt somit seinen Teil dazu bei, dass in Deutschland soziale Ungleichheiten besonders häufig von einer Generation auf die nächste vererbt werden. Anstatt in die Zukunft jedes Einzelnen zu investieren, stützen die deutschen sozialen Sicherungssysteme zu sehr den Status quo, ob dieser sich nun in Form bestimmter Arbeitsplätze oder, allgemeiner, in der sozialen Stratifizierung der Nation manifestiert.
Endlich Vorrang für die Zukunft
Deutschland benötigt neue Leitbilder für die Ausgestaltung der Sozialversicherung, der Tarifverträge, ja auch der Personalpolitik vieler Firmen. Die soziale Sicherung muss mehr auf den Aufbau neuer Fähigkeiten für die Zukunft ausgerichtet werden und nicht allein auf eine finanzielle Kompensation der Vergangenheit. Wir brauchen eine Neuorientierung hin zur Unterstützung des Lebensweges eines jeden Einzelnen – durch einen einfacheren Zugriff auf Bildungs- und Betreuungsangebote, durch die Unterstützung der Vereinbarkeit von Familien- und Arbeitsleben, durch flexiblere Grenzen zwischen Ausbildung, Erwerbstätigkeit und Ruhestand. Von einer solchen Vision wird in Dänemark schon vieles praktiziert, und auch die EU-Kommission hat sich ihr klar verschrieben. Es ist dringend nötig, dass dieser Diskurs auch in Deutschland endlich zielgerichtet geführt wird. Hier kommt vor allem den Gewerkschaften eine maßgebliche Rolle zu – wenn sie sich selbst eine Zukunft sichern wollen, die über die reine Interessenvereinigung nach amerikanischem Muster hinausgeht.