Berliner Republik Das Debattenmagazin

Eine neue Agenda für Deutschlands Außenpolitik

Ulrich Speck -- Internationale Themen spielten im Bundestagswahlkampf so gut wie keine Rolle. Überhaupt nimmt die führende Exportnation Deutschland vom Weltgeschehen erstaunlich wenig Notiz. Angesichts der schwierigen globalen Großwetterlage muss sich das dringend ändern. Elf Vorschläge für die nächste Bundesregierung

Im Bundestagswahlkampf 2013 spielte Außenpolitik nur eine Nebenrolle. Ein bisschen Euro – zumeist reduziert auf Griechenland –, ein bisschen NSA und ein paar Sätze zu Syrien, das war’s dann auch schon. Im Vordergrund standen Fragen der Verteilungsgerechtigkeit; hier befindet sich die politische Klasse traditionell auf sicherem Boden. Doch für die nächste Regierung dürfte Außenpolitik an Bedeutung noch zunehmen. Mit seinem gewachsenen Gewicht kann sich Deutschland hinter niemandem mehr verstecken – Berlin ist gefordert, Positionen zu beziehen. Und überall in der Welt sind Entwicklungen im Gange, von denen die deutsche Prosperität, Freiheit und Sicherheit mit abhängen. Diese zu ignorieren und die eigenen Handlungsmöglichkeiten nicht wahrzunehmen, wäre sträflich.

Um im Westen zu beginnen: Amerikas relatives Gewicht in der Welt schrumpft. Die Bereitschaft der Amerikaner, als weltpolitische Ordnungsmacht zu agieren, sinkt. Es sieht so aus, als würde sich Amerika nach Jahrzehnten der Hegemonie zurückverwandeln in einen Nationalstaat, der zwar nach wie vor der mächtigste der Welt ist, aber nur noch eng definierten eigenen Interessen folgt.

In Europas südlicher Nachbarschaft ist die alte Ordnung aus den Fugen geraten, Konflikte werden offen und oft gewaltsam ausgetragen. Kleptokratische Gewaltherrscher und ihre Cliquen haben sich als unfähig erwiesen, die Region zu modernisieren und in eine lebensfähige Zukunft zu führen. Radikale und gemäßigte Varianten islamisch inspirierter Politik kämpfen um die Macht, liberale Demokratie und Marktwirtschaft haben es schwer, sich Geltung zu verschaffen. Doch die Uhr tickt: Ökonomische Reformen sind überfällig, um die Millionen, die jedes Jahr auf den Arbeitsmarkt strömen, in Brot und Arbeit zu bringen.

In Russland hat Putin wirtschaftliche und politische Reformen aufgegeben zugunsten des reinen Machterhalts mit autokratischen Mitteln. Zugleich nützt er das, was er für die Schwäche des Westens hält, um die weltpolitische Stellung Russlands auszubauen. Moskau will privilegierte Sphären des Einflusses wiedergewinnen. An Syrien wird ein machtpolitisches Exempel statuiert, und in Osteuropa und im Südkaukasus kämpft Putin mit harten Bandagen gegen das Bestreben ehemaliger Staaten der Sowjetunion, sich enger mit dem Westen zu verbinden.

Derweil bewegen sich in Asien machttektonische Platten: Der Aufstieg Chinas dynamisiert die zwischenstaatlichen Beziehungen und fordert den politischen Status quo heraus. Peking hat bereits eine Reihe von Nachbarn gegen sich aufgebracht und die gesamte asiatische Staatenwelt verunsichert. Das Ergebnis ist ein neuer Rüstungswettlauf und das Bemühen vieler Nachbarn Chinas, die Schutzmacht Amerika fester zu binden.

Wir stecken tiefer drin, als uns klar ist

Als führende Exportnation ist Deutschland ganz besonders auf eine friedlich-kooperative Weltordnung angewiesen, die den freien Verkehr und den Austausch von Waren, Dienstleistungen und Kapital ermöglicht. Nicht nur die deutsche Prosperität, auch die deutsche Sicherheit hängt von Bedingungen ab, die Deutschland nicht selbst garantieren kann. Dank Nato und EU ist Deutschland zwar von einem Ring von Freunden umgeben. Doch Terror und Raketen machen nicht vor nationalen Grenzen halt. Wenn der Nahe Osten oder Russland explodiert, ist auch Deutschland betroffen.

Wie könnte, wie sollte angesichts dieser globalen Großwetterlage die außenpolitische Agenda der neuen Bundesregierung aussehen? Dazu möchte ich elf Vorschläge machen.

1. Die EU-Architektur neu begründen. Die Euro-Krise hat gezeigt, dass das gemeinsame europäische Haus eine grundlegende Renovierung benötigt. England muss in der EU gehalten werden; der ökonomisch geschwächte Süden braucht eine Wachstums- und Entschuldungsperspektive; das deutsch-französische Bündnis muss neu begründet werden. Eine wie auch immer gestaltete Bankenunion muss den Euro vor Bankenkrisen schützen. In den vergangenen Jahren hat Berlin in Brüssel meist auf die Bremse getreten. Jetzt müssen weitreichende Vorschläge auf den Tisch, die von einer Gesamtvision getragen sind. Deutschland profitiert in besonderem Maße von der EU, weil die Union uns einen Ring von Freunden gibt. Die EU macht das deutsche Übergewicht für die europäischen Nachbarn erträglich, ja sogar akzeptabel und hat damit die deutsche Frage gelöst. Deshalb hat Deutschland ein vitales Interesse an einer starken EU. Berlin muss hier intellektuell, politisch und auch finanziell investieren. Ein Aktionsplan für die EU 2020 kann nach Lage der Dinge nur aus Deutschland kommen. Dieser Verantwortung darf Deutschland sich nicht mehr entziehen – aus wohlverstandenem Eigeninteresse.

2. Die EU mittels einer gemeinsamen Außenpolitik stärken. Zu den klassischen Zwecken der EU gehören Wohlstandssicherung und die kooperative Ordnung in Europa. Ein dritter Zweck ist nach dem Kalten Krieg hinzugekommen: die Wahrnehmung gemeinsamer weltpolitischer Interessen. Nur wenn sie koordiniert auftreten, können die Europäer auf der Weltbühne eine Rolle spielen. Der Lissabonner Vertrag hat uns die Institutionen für eine gemeinsame Außenpolitik beschert: einen diplomatischen Dienst und eine formal gestärkte Außenbeauftragte (derzeit noch Catherine Ashton). Doch die neuen Institutionen sind schwach. Die EU-Kommission und die Mitgliedsstaaten weigern sich, tatsächlich Macht zu übertragen. Berlin, Paris, London und andere Hauptstädte müssen die Initiative ergreifen und in einer konzertierten Aktion die europäische Außenpolitik mit Macht unterfüttern. Der Lohn dafür sind Einfluss in der Nachbarschaft und weltpolitisches Gewicht – und eine kohärentere, attraktivere EU.

Amerika wird‘s schon richten? Irrtum!

3. Die deutsche und europäische Sicherheitspolitik vorantreiben. Die alte transatlantische Partnerschaft, zentriert um die Nato, verblasst. Die Schutzgarantien der Amerikaner werden schwächer. Amerika ist immer weniger europäische Macht, das ist eine logische Folge des Endes des Kalten Krieges. Deutschland und Europa müssen entweder selbst mehr in Militär investieren oder in Kauf nehmen, dass sie von mächtigen Staaten auch diplomatisch nicht für voll genommen und überdies nur bedingt verteidigungsbereit sind. Die post-amerikanische Welt, die jetzt heraufdämmert, dürfte nicht friedlicher, sondern eher konfliktreicher sein. Syrien ist ein Menetekel dafür. Die neue Bundesregierung sollte ein Konzept für die nationale Verteidigung auf den Tisch legen, als Baustein einer europäischen Verteidigung.

4. Das transatlantische Bündnis neu begründen. Das alte transatlantische Bündnis war um die Nato zentriert. Ein neues Bündnis könnte rund um ein transatlantisches Freihandelsabkommen entstehen, das derzeit verhandelt wird. Dieses Abkommen birgt nicht nur erhebliche Wachstumschancen. Es bietet auch die Chance, Europa und die USA als Kernzone von liberaler Demokratie und Marktwirtschaft dauerhaft zu verbinden – mit der Einladung an Dritte, teilzunehmen.

5. Ein neues Verhältnis zu Russland finden. Die Hoffnung, Russland sei auf dem Weg zur liberalen Demokratie, ist enttäuscht worden. Wladimir Putin hat sich als Autokrat positioniert und verfolgt eine aggressiv-imperiale, gegen den Einfluss von EU und USA gerichtete Außenpolitik. Doch seine Macht beruht auf der schwankenden Grundlage, dass eine kleine Clique die natürlichen Ressourcen ausbeutet. Die überfällige wirtschaftliche und politische Modernisierung kommt nicht voran. Angela Merkel hat die politische Umarmung mit Putin zugunsten einer distanziert-nüchternen Interessenpartnerschaft beendet. Diese muss jedoch noch stärker mit Inhalt gefüllt werden, denn Unterkühltheit ist noch lange keine Strategie.

6. Die östliche Nachbarschaft stützen. Putin droht Ländern in Osteuropa und dem Südkaukasus, die sich näher an die Stabilitätszone EU anschließen wollen, mit Gegenmaßnahmen. Dem muss Berlin auf allen Kanälen entgegentreten. Auch weniger mächtige Staaten haben das Recht, sich souverän für politische und ökonomische Bündnisse zu entscheiden. Moskau muss verstehen, dass die Zeiten imperialer Machtentfaltung vorüber sind.

There’s a world outside our window

7. Das iranische Atomprogramm entschärfen. Trotz aller diplomatischen Aktivitäten hat die iranische Seite permanent Fortschritte in Richtung einer nuklearen Bewaffnung gemacht. Der Zeitpunkt, an dem die Mächte sich entscheiden müssen, ob sie militärisch eingreifen oder mit einem atomar bewaffneten Iran leben können, rückt näher. Deutschland muss dazu beitragen, dass der Druck auf das Regime aufrecht erhalten wird und zugleich Washington zu Verhandlungen ermuntern.

8. Die südliche Nachbarschaft stabilisieren. Der arabische Frühling hat die Massen politisiert und zum Faktor der Politik gemacht; autokratische Herrschaft ist in vielen arabischen Ländern delegitimiert, der politische Raum ist dynamisiert. Es fehlt aber eine neue Formel für staatliche Ordnung. Es fehlt an Bürgersinn, die Institutionen sind schwach. Der Kampf zwischen alten Eliten und neuen Kräften geht weiter, teilweise als Bürgerkrieg. Anders als im Osten Europas nach dem Kalten Krieg oder auf dem Balkan fehlt der südlichen Nachbarschaft eine Großstruktur, in die sich die fragile Staatlichkeit einpassen könnte. Die EU kann das nicht leisten, aber sie muss doch viel mehr tun als bisher, um die Region zu stabilisieren. Es drohen weitere Implosionen und Explosionen von Staaten; zudem drängen jedes Jahr Millionen auf einen kaum vorhandenen Arbeitsmarkt. In Bezug auf Syrien müssen Deutschland und die EU noch viel stärker als bisher Druck auf Russland ausüben, zu kooperieren, um eine internationale Lösung zu finden. Eine enge europäisch-amerikanische Kooperation an den Brennpunkten der Region ist nötig, um effizient einwirken zu können.

9. Mit der Türkei neu kooperieren. Die Beziehungen mit der Türkei sind in eine Sackgasse geraten. Deutschland und die EU müssen jenseits der EU-Erweiterung neue Beziehungen und Dialoge mit Ankara eröffnen. Die Türkei ist die Brücke zum Südkaukasus, zu Zentralasien und zum Nahen Osten. Auch wenn Recep Tayyip Erdoğan massiv an Ansehen verloren hat, ist die Türkei ein strategischer Partner ersten Ranges und immer noch ein Stabilitätsanker in einer Zone der Fragilität und des Umbruchs. Das Potenzial einer außenpolitischen Zusammenarbeit mit der Türkei ist groß und wird noch kaum genutzt.

10. Das Verhältnis zu China politisieren. Berlin und Peking sind näher aneinander gerückt. Bislang sind die Beziehungen allerdings von den Interessen deutscher Konzerne geprägt. Als Staat hat Deutschland aber auch langfristige politische Interessen, insbesondere daran, dass der Aufstieg Chinas friedlich verläuft. Die territorialen Konflikte zwischen China und vielen Nachbarn sind irritierend; es gibt Parallelen zu Europa vor dem Ersten Weltkrieg. Deutschland muss sein Gewicht einsetzen, um entspannend zu wirken. Auf der deutsch-chinesischen Agenda müssen Sicherheitsfragen eine wichtige Rolle spielen. Deutschland muss gemeinsam mit den europäischen Partnern und Washington eine Strategie entwickeln, um die Gefahr von Konflikten zu verringern.

11. Ein Bewusstsein für deutsche Außenpolitik schaffen. Wie der Wahlkampf zeigte, hat die politische Klasse in Deutschland noch kaum ein Bewusstsein für die außenpolitische Macht entwickelt, die ihr als Konsequenz von Wiedervereinigung, wirtschaftlicher Stärke und zentraler Lage in die Hände gefallen ist. Über Mindestlohn und das Rentenalter wird passioniert gestritten, die Außenpolitik streifen die Akteure hingegen nur en passant. Doch die Qualität der Außenpolitik hängt wesentlich von der Qualität des Diskurses ab. Im Parlament, in den Medien, an den Universitäten und in Think Tanks braucht Deutschland viel mehr Expertise und Kontroverse über deutsche Außenpolitik. Außenpolitik darf nicht nur die Domäne des Kanzleramts und des Außenministeriums sein. Die Regierung braucht einen öffentlichen Resonanzraum für Außenpolitik, und sie braucht Legitimität für außenpolitische Entscheidungen.

Deutschland ist mächtiger geworden und muss im ureigenen Interesse Verantwortung übernehmen angesichts einer doppelten Krise des internationalen liberalen Systems: der Euro-Krise einerseits und des Rückzugs der Ordnungsmacht USA andererseits. Als nur nach innen gewandtes Biedermeier-Land würde Deutschland das Risiko eingehen, vieles von dem zu verspielen, was es seit 1945 gewonnen und aufgebaut hat.