Berliner Republik Das Debattenmagazin

Keine Erneuerung ohne Verwaltungsreform

John P. Siegel -- Deutschland hat weitere umfassende Veränderungen vor sich. Doch politische Reformen werden auf Grund laufen ohne eine ganz auf Effizienz und Ergebnisse ausgerichtete Verwaltung. Hierbei steht die Bundesrepublik erst ganz am Anfang

Die Verwaltung ist besser als ihr Ruf. Daran sollte ebenso wenig gezweifelt werden wie an der Notwendigkeit ihrer Erneuerung. Die Reform der Arbeitsverwaltung, Toll-Collect, Neugestaltung des öffentlichen Tarifsystems – das sind Stichworte, die zwar nicht gerade Euphorie auslösen. Trotzdem ist gerade für die Verwaltung die in der Berliner Republik häufig zu findende Forderung nach strategischem Denken und Handeln berechtigt, schon weil dort politische Entscheidungen vorbereitet, vor allem jedoch in die Tat umgesetzt werden. Wie ist die bisherige Strategie des Bundes zur Verwaltungsreform zu bewerten?

Wenn es ein magisches Viereck des Verwaltungshandelns gäbe, dann müsste es wohl aus folgenden Eckpunkten bestehen: Legalität, Legitimität, Effektivität und Effizienz. Das Management in der Bundesverwaltung kann in diesem Sinne kaum als ausgewogen bezeichnet werden. Trotz der unbestreitbaren Notwendigkeit einer Bindung des Verwaltungshandelns an das Recht und damit an politisch legitimierte Entscheidungen lässt sich kaum bezweifeln, dass die Legalität im Vergleich zu den anderen Eckpunkten überbewertet wird. Die juristische Richtigkeit einer administrativen Entscheidung ist in der Regel nicht nur der wichtigste, sondern praktisch oft auch der einzige Maßstab für Entscheidungen der Verwaltung. Ob diese Entscheidung Probleme löst, mit geringem Aufwand realisiert werden kann oder von den Adressaten überhaupt akzeptiert wird – das ist von nachrangiger Bedeutung.

Dieser Missstand ist bekannt, und es wird auch versucht, Lösungen dafür zu finden. Um den teilweise widersprüchlichen Erwartungen an die Verwaltung gerecht zu werden, strebt man an, die Überregulierung zu verringern, die Effizienz und Wirksamkeit des Verwaltungshandelns zu verbessern und sich stärker an den Bedürfnissen der zentralen Anspruchsgruppen – Bürger, Politik, Wirtschaft – auszurichten. International wird diese Tendenz seit den neunziger Jahren als New Public Management bezeichnet, auch wenn in verschiedenen Länder sehr unterschiedliche Strategien gewählt wurden. In der deutschen Bundesverwaltung wurde der Trend vor allem im Rahmen des Programms „Moderner Staat – moderne Verwaltung“ aufgegriffen. In seiner zweiten Phase steht es auf den Säulen Bürokratieabbau, Electronic Government (eGovernment) und modernes Verwaltungsmanagement.

Auf modernes Management kommt es an

Die Initiative zum Bürokratieabbau hatte in der vergangenen Legislaturperiode eine deutlich höhere Priorität als in den Jahren 1998 bis 2002 – nicht zuletzt dank des Engagements von „Superminister“ Wolfgang Clement. Das Projekt ist gut organisiert und verfügt über klare, realistische und überprüfbare Ziele. Allerdings ist die Aufmerksamkeit für das Vorhaben in dem Maße zurückgegangen, wie Clement in die Hartz-Reformen eingebunden wurde. Außerdem geht es beim Bürokratieabbau weniger um die Reform der Verwaltung als um die Beseitigung wirtschafts- und innovationshemmender Vorschriften. Der zweite Schwerpunkt des Projektes ist die Gestaltung des eGovernment. In diesem Jahr sollen alle „onlinefähigen“ Dienstleistungen ins Netz gestellt werden. Damit gehen große Hoffnungen einher – nicht zuletzt im Hinblick auf Kostensenkungen. Dabei darf aber nicht übersehen werden, dass eGovernment zunächst viel Geld sowie besondere Qualifikationen bei der Einführung und Anwendung erfordert.

Während Bürokratieabbau und eGovernment hohe Priorität genießen und die Notwendigkeit entsprechender Reformen kaum umstritten ist, kämpft der dritte Schwerpunkt gegen das Vergessenwerden und um die knappen Reformmittel: das Ziel eines modernen Verwaltungsmanagements. Das bedeutet jedoch nicht, dass es hier keine Reformen gegeben hätte. Im Gegenteil: Die Zahl der Bundesbehörden ging laut Bundesinnenministerium von 1998 bis 2004 von 654 auf 522 zurück, also fast um ein Fünftel. Die Anzahl der Stellen beim Bund sank im gleichen Zeitraum um knapp neun Prozent, vor allem durch Reorganisationsmaßnahmen. Die überwiegende Zahl der Bundesbehörden betreibt inzwischen eine Kostenrechnung.

Um echte Managementreformen handelt es sich dabei jedoch kaum. Dabei käme es gerade hier darauf an, die größten Probleme zu lösen. Denn in Bezug auf Organisation, Personal, Koordination, Budgetierung und vor allem Führung sind noch eklatante Lücken zu schließen, bis von einem zeitgemäßen Verwaltungsmanagement beim Bund gesprochen werden kann. Verantwortlich dafür sind folgende Gründe:

• Zielvorgaben für Bundesbehörden sind sehr selten; eine Kopplung von Leistungs- oder Wirkungszielen und Mittelvergabe gibt es fast gar nicht.
• Das Personalwesen orientiert sich (trotz Reform des Tarifrechts) rechtlich wie praktisch noch immer überwiegend an den ebenso überkommenen wie „hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums“.
• Das Haushaltswesen bietet kaum Flexibilität und Anreize für Effizienz und Effektivität.
• Führungskräfte sind in der Regel immer noch Juristen, die auf Führungsaufgaben nur sehr unzureichend vorbereitet werden.

Nicht nur Kommunen und Länder haben in den vergangenen zehn Jahren unter dem Stichwort des „Neuen Steuerungsmodells“ erhebliche Fortschritte gemacht. Der Potsdamer Verwaltungswissenschaftler Werner Jann, seinerzeit Mitglied der Hartz-Kommission, sieht die Bundesverwaltung hingegen eher in der Gruppe der „Bewahrer“ als der Modernisierer. Das liege zum einen daran, dass die Bundesverwaltung im internationalen Vergleich klein ist und viele Aufgaben durch die Länder erfüllt werden. Zum anderen sei zu berücksichtigen, dass es auf Bundesebene eben andere Prioritäten gegeben habe, wie beispielsweise die Bewältigung der Folgen der Wiedervereinigung. Eine grundlegende Reform des Verwaltungsmanagements auf Bundesebene ist daher bislang ausgeblieben.

Effektivität ist kein Kriterium

Zwar gibt es zu diesem Thema eine Vielzahl von Einzelmaßnahmen, Projekten und Versuchen. Auch das Spektrum der Reformthemen ist weit gefächert, und zweifellos lassen sich in einzelnen Behörden signifikante Verbesserungen feststellen. Bedenklich ist aber, dass es kaum flächendeckende Veränderungen gibt. Die Reformen gelten als erfolgreich, wenn die Einzelprojekte frist- und auftragsgemäß abgeschlossen werden. Unabhängige Evaluationen oder wissenschaftliche Begleitforschung finden kaum statt, ein wirklicher Lern- und Innovationsprozess ist nur an-satzweise erkennbar. Schwer wiegt auch, dass strategische Handlungsfelder mit Hebelwirkung nur unzureichend identifiziert und nicht mit der nötigen Priorität behandelt werden. Dazu gehören vor allem zwei Schlüsselthemen: Ergebnisorientierung und Personal.

Bislang spielt die systematische Betrachtung von Wirkungen des Verwaltungshandelns bei Adressaten und in der Gesellschaft insgesamt praktisch keine Rolle. Evaluationen der Effektivität von Behörden oder politischen Programmen sind absolute Ausnahmen, von regelmäßiger Überprüfung der Wirk-samkeit kann keine Rede sein. Das liegt auch daran, dass Bundesbehörden wenig Anreize haben, sich evaluieren zu lassen. So ist etwa die Mittelzuweisung nicht an einen Effektivitätsnachweis gebunden. Nach wie vor wirkt eine traditionelle Verwaltungskultur. Noch immer dient juristische Fehlerfreiheit als Ausweis von Qualität des Verwaltungshandelns, und nicht das Erreichen von Zielen im Sinne von policy outcomes.

Besonders bedenklich ist das weitgehende Fehlen von Leistungs- und Wirkungsinformationen – sie werden kaum gemessen. Dass zahlreiche Bundesaufgaben von Ländern und Kommunen erfüllt werden, erklärt nicht, warum auf systematische Wirksamkeitsuntersuchungen noch immer verzichtet wird. Im Gegenteil: Sollte der Bund nicht gerade daran interessiert sein, möglichst umfassend über die Aktivitäten im Kontext der Auftragsverwaltung zur Verwirklichung von Bundespolitik unterrichtet zu werden? Die Europäische Kommission verknüpft ihre Programme und Projekte schon länger regelmäßig mit der Auflage zur Evaluation. Ambitionierter ist auch die US-Bundesverwaltung. Der Government Performance and Results Act verpflichtet seit 1997 alle US-Bundesbehörden, strategische Planungen vorzunehmen, welche konsequent auf messbare Leistungs- und Wirkungsziele hin ausgerichtet sind. Die strategischen Pläne umfassen einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren und müssen alle drei Jahre erneuert werden. Sie dienen auch als Grundlage für die jährlichen Leistungspläne und -berichte, die im Haushaltsverfahren vorzulegen sind.

Auch in der Schweizer Bundesverwaltung wird Bundesbehörden im Rahmen des Projektes „Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget“ ein erhebliches Maß an Freiheit in Sachen Finanzen, Personal und Organisation zugestanden, dafür aber die Erreichung messbarer Leistungs- und Wirkungsziele verlangt. Dieses Modell wird nach ersten positiven Erfahrungen auf immer mehr Bundesbehörden ausgedehnt.

Auch wenn ein solches System komplex und anspruchsvoll sein kann, leuchtet die ihm zugrunde liegende Logik leicht ein. Warum sollte nicht auch in der deutschen Bundesverwaltung ein solcher Ansatz realisierbar sein? Zwar wird im Rahmen der zweiten Phase des Programms „Moderner Staat – moderne Verwaltung“ ebenfalls die Einführung von strategischem Controlling thematisiert, doch über Einzelmaßnahmen scheint man (noch) nicht hinausgehen zu wollen. Anders in den Vereinigten Staaten: Nachdem Republikaner und Demokraten die Einführung des neuen Systems gemeinsam beschlossen hatten, blieb der Verwaltung eine vierjährige Erprobungs- und Einführungsphase. So konnten Details ausprobiert und Umsetzungsstrategien entwickelt werden – am Ziel einer definitiven flächendeckenden Einführung bestand jedoch zu keinem Zeitpunkt ein Zweifel. Diese Konsequenz bei Verwaltungsreformen ist in der deutschen Bundespolitik kaum vorhanden.

Das wird am Beispiel der längst überfälligen Neugestaltung des öffentlichen Personalwesens ebenfalls deutlich. Noch immer hält man in Deutschland am vordemokratischen Beamtentum als Regelform der Beschäftigung im Öffentlichen Dienst fest. Ernsthafte politische Initiativen zu einer notwendigerweise langfristigen Abschaffung des Berufsbeamtentums sind bislang nicht zu erkennen. Das Beamtentum ist nicht wegen eines vermeintlichen Mangels an Flexibilität unzeitgemäß. Vielmehr wird kaum bestritten, dass gesetzliche Regelungen durch den Bund als Arbeitgeber viel leichter durchsetzbar (und veränderbar) sind als tarifliche Kompromisse. Genau hier liegt aber das Problem: Wie unter Bismarck haben Beamte eingeschränkte Mitbestimmungsrechte bei der Festlegung der grundlegenden Merkmale ihrer Beschäftigungsverhältnisse. Ein Streikrecht haben sie ebenso wenig wie die Möglichkeit zur tariflichen Mitbestimmung – ein Zustand, von dem in der Wirtschaft selbst die radikalsten Neoliberalen nur träumen können.

Schafft endlich das Berufsbeamtentum ab!

Erstaunlich ist dabei vor allem, mit welcher Selbstverständlichkeit den Beamten grundlegende soziale Bürgerrechte vorenthalten werden. Hinzu kommt, dass ein Festhalten des Bundes am Beamtentum auch die Länder bindet. Stattdessen wird an Details reformiert, die nur Symptome des Problems sind. Beispielsweise ist es seit 1997 beamtenrechtlich möglich, leistungsstarken Beamten eine Prämie zu zahlen, die bis zu 10 Prozent der Gehaltssumme ausmachen kann. Allerdings wird diese Möglichkeit nur in ganz seltenen Ausnahmen genutzt – zum einen, weil es an nachvollziehbaren Grundlagen zur Leistungsmessung und -bewertung mangelt, zum anderen vor allem, weil das Geld dafür fehlt. Besondere individuelle oder kollektive Leistungen, die es im Öffentlichen Dienst genauso gibt wie in der Wirtschaft, werden zwar gefordert. Kosten soll das aber nichts.

In der sonst als eher traditionell geltenden Schweiz ist man den Weg der Abschaffung des Berufsbeamtentums konsequent gegangen. Mit dem neuen Bundespersonalgesetz wurde im Jahr 2000 ein Dienstrecht eingeführt, dass sich kaum noch vom privatwirtschaftlichen Arbeitsrecht unterscheidet. Nur die Schwellen für Kündigungen liegen weiterhin höher als in der Wirtschaft. Der Bund vollzog damit nach, was die Kantone vorgemacht hatten. Lehrer, Polizisten, selbst Soldaten sind nun keine Beamten mehr – und der freiheitlich-demokratische Rechtsstaat ist bislang nicht untergegangen. Anzumerken ist: Aufgrund der Allparteienregierung, wechselnder Mehrheiten im Parlament und Volksabstimmungen liegt die Schwelle für derartige Reformen deutlich höher als in Deutschland!

Doch auch auf dem Feld des Personalmanagements liegt in Deutschland einiges im Argen. Beispiel Teilzeitarbeit: Noch immer liegt der Anteil von Teilzeitbeschäftigten bei weniger als einem Prozent. Noch immer befinden sich zahlreiche Managementversuche im Stadium dezentraler Ausprobiererei – von einem strategischen Personalmanagement kann bislang nicht die Rede sein. Wohlgemerkt: Hier geht es nicht um den naiven Transfer von Managementkonzepten aus der Wirtschaft, sondern um die Grundlagen der mittel- und langfristigen Sicherung der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung.

Besonders dramatisch wirkt sich aus, dass fehlende Strategien und antiquiertes Personalrecht langfristige Wirkungen haben. Jedes politische oder administrative Unterlassen ist daher völlig verantwortungslos. Ein unzeitgemäßes Personalwesen ist nämlich auch deshalb verheerend, weil andere Innovationen im Verwaltungsmanagement damit konterkariert, unterminiert oder verhindert werden können. Auch hier lohnt sich ein Blick über den Atlantik. Präsident George W. Bush hat das Strategic Management of Human Capital als eines seiner fünf Schlüsselprogramme zur Verwaltungsreform definiert. So sind alle Bundesbehörden verpflichtet, eine strategische Personalplanung zu entwickeln, die sich an den grundlegenden Maßstäben der Bürger-, Ergebnis- und Marktorientierung messen lässt.

Jetzt öffnet sich das window of opportunity

Um nicht missverstanden zu werden: Das zarte Pflänzchen der Verwaltungsreform des Bundes darf nicht zertreten, sondern muss gut gepflegt werden. Das wird aber ohne nachhaltige politische Unterstützung auch jenseits reformerischer Sonntagsreden nicht möglich sein. Dabei sehen sich Reformpolitiker mit drei grundlegenden Widersprüchen konfrontiert:

Erstens kosten Reformen Geld, das in immer geringerem Maß zur Verfügung steht. Eine innovative Verwaltung will jeder, kosten darf das jedoch nichts. Deutlich wurde dies auch in der scheinheiligen Diskussion über den Einsatz von Unternehmensberatern in der Bundesverwaltung – gerade so als ob die Unterstützung bei Reformmaßnahmen gar nicht notwendig oder gratis wäre. Zweitens verursachen Verwaltungsreformen konkrete und unmittelbare hohe Kosten, während der Nutzen (etwa Einsparungen oder Effektivitätssteigerungen) oft nicht garantiert werden kann und sich erst langfristig einstellt. Drittens – und das hat die Bundesregierung im Rahmen der Hartz-Reformen deutlich erfahren – ist die Reformkapazität einer Regierung zwar begrenzt, andererseits haben Verwaltungsreformen aber nicht höchste Priorität im Rahmen des allgemeinen Reformgeschehens.

Alle diese Widersprüche und die Tatsache, dass Politiker mit Verwaltungsreformen kaum Popularitätspunkte oder Zustimmung im eigenen Wahlkreis gewinnen können, dürften nicht gerade dazu motivieren, sich den zu erwartenden Widerständen und der undankbaren Detailarbeit auszusetzen, ohne die positive Veränderungen aber nicht hervorgebracht werden können. Das ist die Erklärung für die letztlich konservative Verwaltungspolitik in Deutschland. Verzeihlich ist sie trotzdem nicht.

In den USA gelten zentrale Figuren des Reformgeschehens als true believers, die ihren Idealismus und Optimismus auch gegen Widerstände nicht verlieren – eine Gratwanderung zwischen dem sprichwörtlichen Kampf gegen Windmühlen und einem fast heroischen Einsatz zur Verbesserung der Verwaltungswelt. Was sie auszeichnet, ist nicht nur ihr Mut, sondern auch die erstaunliche Abwesenheit von Zynismus. Wenn man eine Verwaltung will, die besser arbeitet und weniger kostet, muss das Thema Verwaltungsreform wieder auf die politische Agenda. Nur grundlegende Veränder-ungen können die Verwaltung zukunftsfähig machen. Dieses Megaprojekt verlangt Politiker mit Augenmaß, Leidenschaft und Verantwortungsgefühl – ganz wie es schon der große Max Weber forderte.

Die große Koalition bietet nun ein seltenes window of opportunity für Veränderungen. Das bedeutet aber auch, dass sich gerade die reformorientierten Kräfte in der Sozialdemokratie des Themas Verwaltungsreform annehmen und entsprechende Kompetenzen aufbauen müssen. Die Tatsache des relativen Rückstandes im internationalen Vergleich ist nämlich auch eine Chance: Man kann aus den Erfahrungen anderer lernen und muss nicht alle Fehler wiederholen.

Dass das Finanzministerium künftig von einem reformfreudigen Sozialdemokraten geleitet wird, ist besonders wichtig: Obwohl die Finanzministerien bei Verwaltungsreformen sonst überall Schlüsselrollen spielen, fand das Thema Verwaltungsreform im BMF bisher kaum statt. Gerade dieses Haus sollte aber ein besonderes Interesse daran haben. Aber auch die Parlamentarier – und hier wiederum erst recht die reformorientierten – müssen ihre Interessen und ihren Einfluss einbringen, um endlich Bewegung in den Prozess zu bringen und ihren politischen Reformen praktische Nachhaltigkeit zu verleihen. Umfassende Verbesserungen kommen ohne gesetzliche Änderungen nicht aus, wenn nicht sogar die Verfassung geändert werden muss. Gerade an diesem Punkt ist die Große Koalition eine große Chance.