Mehr Mitsprache für die Bürger - bloß wie?
Mit zusätzlichen Volksentscheiden ist es nicht getan. Wichtig ist die Qualität von Entscheidungsprozesse
Das Schlichtungsverfahren zu Stuttgart 21 unter Leitung von Heiner Geißler gilt als gelungenes Experiment unmittelbarer Demokratie und als Vorbild für die Planung anderer Großvorhaben. Tatsächlich lässt sich aus dem Stuttgarter Beispiel viel lernen. Die Gründe und Anlässe der heftigen Auseinandersetzung sind aber noch lange nicht hinreichend analysiert.
Geißlers Schlichtung hat verdeutlicht, dass bei den jahrelangen Planungen eine Reihe von Fehlern unterlaufen sind: ungenaue Konzepte, falsche Kostenschätzungen, unzuverlässige Prognosen, Geheimhaltung von Gutachten, Vernachlässigung von Gegengründen, vermutlich auch vorschnelle Zurückweisung von Einwendungen. Wann aber der Unmut einzelner Betroffener in eine die ganze Stadt erfassende Protestwelle umgeschlagen ist, bleibt unklar. Jedenfalls ist für den Außenstehenden kaum erkennbar, welche Zwischenentscheidung oder welche Maßnahme den Ausschlag dafür gegeben hat, dass sich so viele Menschen an den Demonstrationen beteiligt haben – nicht nur nörgelnde Technikfeinde und „Politikverdrossene“, sondern auch ein Teil des bisher politisch angepassten städtischen Bürgertums.
Offensichtlich fühlen sich viele von den gewählten Volksvertretern nicht richtig repräsentiert, denn sie verlangen die Überprüfung von Entscheidungen, die nach geltendem Recht wohl korrekt zustande gekommen sind. Auf der anderen Seite verstehen viele Politiker und Planungsexperten die Welt nicht mehr. Dieses beiderseitige Unbehagen muss zu neuen Überlegungen führen. Es genügt nicht, darüber nachzudenken, wie heute und morgen mit den aktuellen Protesten umzugehen ist. Es genügt auch nicht, „mehr Demokratie“ im Sinne von mehr förmlicher Beteiligung der Bürger an der staatlichen Willensbildung zu verlangen.
Ob die Menschen mit der Politik einverstanden sind, hängt zuallererst von deren Ergebnissen ab, nämlich davon, ob der Einzelne seine Interessen im Großen und Ganzen gewahrt sieht. Dies ist nicht vollständig möglich, das wissen auch die Unzufriedenen. Aber sie wollen wenigstens mitreden, nicht „von oben herab“ regiert werden, und wenn sie überstimmt werden, dann soll zumindest das Entscheidungsverfahren akzeptabel sein. Die Qualität der Entscheidungsprozesse spielt eine entscheidende Rolle für die Akzeptanz der Ergebnisse, aber es müssen nicht zwingend Volksentscheide sein. Auch repräsentativ-demokratische Entscheidungen können ein höheres Maß an Akzeptanz gewinnen, wenn sie in einem angemessenen Verfahren zustande kommen.
Die Meinung der Bevölkerung muss Vorrang haben
Volksentscheide bieten keine Garantie für den Fortschritt des Gemeinwesens und sind kein Allheilmittel gegen politische und soziale Unruhe. Die repräsentative Demokratie ist eine großartige Errungenschaft unserer jüngeren Geschichte. Aber sie muss besser – bürgernäher – praktiziert werden, und sie bedarf der Ergänzung durch Verfahren der direkten Bürgerbeteiligung. Mögen die Bürger manchmal auch anders entscheiden, als sich die Volksvertreter das wünschen, mögen sie manchmal gegen bestens begründete Vorhaben oder für hochproblematische Lösungen stimmen – sofern die Abstimmungsregeln angemessen sind, hat die so festgestellte Meinung der Bevölkerung Vorrang, denn sie selbst trägt die Folgen. Dass eine Streitfrage vom Volk selbst entschieden werden kann, sollte die Regierenden überdies vor Übermut warnen.
Doch große Teile des politischen Establishments wehren sich nach wie vor – insgeheim oder offen – gegen Volksbegehren und Volksentscheide, und auf kommunaler Ebene gegen Bürgerinitiativen, -begehren und -entscheide. Deshalb wird unter anderem das „Finanztabu“ extensiv interpretiert, wonach finanzwirksame Initiativen der Bürger mehr oder weniger vollständig unzulässig sind, je nach Landesverfassung. Aber fast jede wichtige Initiative verursacht Kosten. Wenn jeder Einfluss des Volksgesetzgebers auf die Staatsfinanzen verboten wäre, würde das Instrument der direkten Demokratie vollständig entwertet.
Der Wunsch von Betroffenen und Interessierten, an den Entscheidungsverfahren mitzuwirken, ist überall dort besonders groß, wo es um die Nutzung des Raumes, um große Infrastrukturvorhaben und technisch-industrielle Großbauwerke geht. Wer beschließt über neue Verkehrswege, seien es Autobahnen, Bundesstraßen, Kanäle, Fluglinien oder riesige neue Bahnhöfe? Auf welchem Wege und auf welche Weise werden die Pläne für große Industrievorhaben, Kraftwerke und Energieleitungen festgestellt?
Es sind ganz überwiegend Stellen der Exekutive, die das Verfahren initiieren und steuern – entweder weil die jeweilige Regierung es politisch für angebracht hält oder weil Unternehmen daran interessiert sind. Rechtsschutz für Anlieger, Nachbarn und andere Betroffene ist erst in einem relativ späten Stadium des Entscheidungsprozesses möglich. Das Parlament ist an vielen Vorhaben nur dadurch beteiligt, dass es Mittel bereitstellt. So hat keine Volksvertretung und keine Bürgermehrheit je beschlossen, dass „Stuttgart 21“ gebaut werden soll: Der Landtag von Baden-Württemberg hat das Vorhaben erst im Frühjahr 2009 „begrüßt“, vier Jahre nach dem Planfeststellungsbeschluss des Eisenbahnbundesamtes. In Hamburg hat der Senat verfügt, dass das Großprojekt „Elbphilharmonie“ begonnen wird, anschließend hat die Bürgerschaft zugestimmt. Die Deutsche Bahn verkündete Pläne zur Verlegung des Bahnhofs Hamburg-Altona, als wäre dieser vollkommen überflüssig, und die Stadt legte sogleich Pläne zur Neubebauung des frei werdenden Gebietes vor, so als sei die Verlegung schon verbindlich beschlossen. Die deutschen Kernkraftwerke sind nach Planungen der Industrie und zum Teil nach langen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren errichtet worden, vielfach gegen starken Widerspruch aus der Bevölkerung.
Die Behörden prüfen und genehmigen beantragte Vorhaben nach Recht und Gesetz. Verwaltung und Justiz prüfen nicht, ob die Pläne an sich vernünftig und sozial wünschenswert sind, sondern nur, ob die Einwendungen der Betroffenen rechtlich begründet sind. Nachbarinteressen werden geschützt, aber die entscheidende Frage, ob ein Vorhaben allgemein nützlich ist oder nur Einzelinteressen entgegenkommt, kann in den Anhörungsverfahren nicht grundsätzlich erörtert werden. Der Vorhabenträger muss darlegen, dass der Plan an sich „gerechtfertigt“ ist, und die Gerichte vermissen bisweilen eine ausreichende Planrechtfertigung, verfügen aber meist nur Teilkorrekturen.
Staat und Kommunen planen im großen Maßstab – durch Raumordnung und Landesplanung, Bauleitplanung und Fachplanungen. Aber ob und wie das einzelne Grundstück bebaut wird, darüber entscheidet letztlich der jeweilige Investor. Hinter den konkreten Planungen stehen also vor allem ökonomische Kalküle, und der Staat kann über die Nutzung von Grund und Boden schon deshalb nicht autonom (also allein nach Maßstäben des Allgemeinwohls) entscheiden, weil die Verfassung das Privateigentum schützt. Enteignung ist nur unter strengen Voraussetzungen und gegen Entschädigung zulässig. Dass wichtige Teile der Wirtschaft dem unmittelbaren Einfluss von Staat und Gemeinden entzogen sind, ist aber auch eine Folge der weitreichenden Privatisierungsentscheidungen in der Vergangenheit: Wirtschaftliche Prioritäten gelten heute auch bei der Post und den anderen großen Infrastruktur- und Versorgungsunternehmen. Das europäische Gemeinschaftsrecht hat diese Entwicklung verstärkt. Wo aber der Staat keine Kompetenz mehr hat, kann auch die Bürgerbeteiligung nicht „greifen“.
Das deutsche Planungsrecht ist an sich gut durchdacht und könnte unter günstigen Umständen Kontroversen ausräumen und die Szene befrieden. Gelobt wird insbesondere, dass das bundesweit geltende Verwaltungsverfahrensrecht dem Planfeststellungsbeschluss eine weitreichende Wirkung beilegt: Er macht andere öffentlich-rechtliche Genehmigungen überflüssig. Außerdem sind im Planfeststellungsverfahren nach einer bestimmten Frist weitere Einwendungen ausgeschlossen („präkludiert“). Aus der Sicht der Verwaltung ist die Konzentrationswirkung „ein Ausdruck der Moderne, der Sachlichkeit, des zielgerichteten Arbeitens, des rationellen und transparenten Verfahrens“ (so jüngst der Düsseldorfer Ministerialrat Klaus Schönenbroicher in der Online-Zeitschrift Publicus. Diese Äußerung zeigt jedoch, wie weit die Positionen der Verwaltung von denen der Protestierenden entfernt sind. Während die Demonstranten von „technokratischem“ Denken sprechen würden, sehen die Praktiker bei den verspäteten Einwendungen die reine Unvernunft am Werk.
Auf den ersten Blick hat die eine wie die andere Position ihre Berechtigung. Wer zu spät kommt, den bestraft das Recht – das geschieht nicht nur bei großen Planungen, sondern auch in ganz alltäglichen Fällen. Die Empörung der späten Protestierer ist eher verständlich, wenn man sich klarmacht, in welcher Weise die Verwaltung mit Einwendungen umgeht. Nicht immer ist die Bereitschaft vorhanden, alle Beschwerdeführer zufriedenzustellen, oft genug haben die beteiligten Behörden das Ziel, die lästigen Einwender so bald wie möglich zu beschwichtigen oder abzuwimmeln.
Besser informieren, stärker um Vertrauen werben
Freilich bietet auch eine frühzeitige und umfassende Bürgerbeteiligung keine Gewähr dafür, dass nicht im Laufe der Planungen oder sogar nach Abschluss des gesamten wohlgeordneten Verfahrens Widerstand aufkommt. Das braucht gar nicht daran zu liegen, dass die Opponenten bis dahin „geschlafen“ haben oder sich mit ihrer Niederlage nicht abfinden wollen. Es kann auch sein, dass die Beteiligung zu früh geschehen ist, also noch bevor die Betroffenen oder die Medien die Bedeutung eines Vorhabens erkannt haben. Solange kein „Leidensdruck“ spürbar ist, regt sich meist auch kein Protest. Es kommt aber auch vor, dass relevante Gruppen ihre Meinung ändern, was wiederum durch Änderungen der tatsächlichen Verhältnisse oder durch bessere (oder schlechtere) neue Erkenntnisse bedingt sein kann. Wie geht man damit um? Sicher ist es unangebracht, hier nur „zu spät!“ zu rufen. Auch die Parlamente ändern gelegentlich ihre Meinung; man beachte nur, wie oft sie ihre eigenen Gesetze novellieren.
Was nicht übersehen werden darf: „Das Volk“ bildet in Wahrheit keine dauernde Einheit. Es spricht mit gespaltener Zunge, kontrovers und unabgestimmt. In der Bevölkerung stehen sich unterschiedliche Interessen, verschiedene und wechselnde Meinungen und Stimmungen gegenüber. Einige Interessen sind zu manchen Zeiten und an bestimmten Orten stärker als andere, etwa weil große wirtschaftliche Potenz dahinter steckt. Eine einheitliche Meinung des Volkes kommt erst durch eine förmliche Abstimmung zustande. Dabei gilt nur die Mehrheitsmeinung, und nur diese Äußerung als Staatsorgan – in bestimmten geordneten Verfahren – rechtfertigt weitere Maßnahmen. Es ist schon schwierig genug, hierfür den richtigen rechtlichen Rahmen zu schaffen: Wie weit reicht die rechtliche Betroffenheit, wer soll also abstimmungsberechtigt sein? Welche Beteiligungsquoren sollen gelten? Unter welchen Bedingungen kann das Parlament von einem Volksentscheid abweichen? Jede dieser Fragen zieht zahllose weitere nach sich. Selbst wenn diese Hürden genommen werden, schwelen wirklich große Konflikte womöglich dennoch weiter, so dass längst gefasste rechtmäßige Beschlüsse doch nicht durchgeführt werden. Die Politik braucht Kreativität und einen langen Atem, um opponierende Minderheiten einzubinden.
Es gibt keine Patentlösungen. Weder „mehr Demokratie“ in Gestalt zusätzlicher (nachträglicher?) Abstimmungen noch die unbeirrbar „konsequente“ Durchführung rechtmäßiger Vorhaben wäre der richtige Weg. Was in Stuttgart versucht wurde, die Befriedung durch ausführliche Erörterung, ist alle Mühe wert. Für die Planungsbehörden aller Art wird die Auseinandersetzung um dieses Bahnprojekt zur ernsten Ermahnung, sich der Bevölkerung mehr zu öffnen, noch mehr, gründlicher und verständlicher als bisher zu informieren und um Vertrauen und Zustimmung zu werben. Politische Repräsentanten wie Verwaltungen sollten sich von Anfang an auf „Gegenwind“ einstellen und sich Zeit nehmen. „Genehmigungsverfahrens-Beschleunigungsgesetze“, wie sie in der Vergangenheit üblich waren, sind kontraproduktiv.
Die Planung großer Vorhaben wird dadurch zunächst zeitaufwändiger, aber auf lange Sicht zuverlässiger. Wir sehen es an Staaten wie den Niederlanden, in denen längere Entscheidungsprozesse üblich sind, dass die Ergebnisse in höherem Maße akzeptiert werden. Kommt dann noch hinzu, dass das Volk wie in der Schweiz ständig intervenieren kann, so bemühen sich alle Beteiligten mehr, auf die Meinungen der Bevölkerung einzugehen. Im günstigsten Fall haben es dann Lobbyisten aller Art schwerer. «