Sechzig Jahre und ein bisschen ratlos
Nähert sich die EU nach langer und ereignisreicher Laufbahn dem wohlverdienten Ruhestand? Oder gelingt es ihr angesichts der europäischen »Poly-Krise«, neuen Sinn und neue Tatkraft zu entwickeln? Und was müsste passieren, damit das gelingt?
Unter deutscher Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2007 veröffentlichten die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsstaaten und die Spitzen der EU zum 50. Jahrestag der römischen Gründungsverträge eine „Berliner Erklärung“. Sie gipfelte in dem Satz: „Wir Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union sind zu unserem Glück vereint.“ Die Deklaration sollte einen Aufbruch signalisieren, nachdem 2005 das europäische Verfassungsprojekt durch die Referenden in Frankreich und den Niederlanden Schiffbruch erlitten hatte.
Genützt hat es nicht viel. Ein Jahrzehnt später ist wieder Zeit für einen Aufbruch. Oder besser: immer noch. Denn zwischen dem Berliner Gipfel 2007 und dem diesjährigen Gipfel in Rom liegt die europäische „Poly-Krise“ – entstanden aus Eurokrise samt Wachstumsschwäche und zunehmender Ungleichheit, Flüchtlingskrise, Brexit, dem Erstarken des anti-europäischen Populismus sowie der Missachtung demokratischer und rechtsstaatlicher Prinzipien in einzelnen Mitgliedsstaaten. Kurz, weniger „Union“ und mehr Zerrissenheit waren vielleicht nie.
Zur Bestandsaufnahme gehört jedoch auch, dass sich die EU angesichts starker Fliehkräfte bisher als durchaus robust erwiesen hat. Die Zustimmung zur Union ist seit dem britischen Referendum wieder gestiegen. Bei Wahlen in Österreich, den Niederlanden und Frankreich haben pro-europäische Kräfte die Oberhand behalten. Besonders bemerkenswert ist der klare Sieg von Präsident Emmanuel Macron und seiner Partei La République en Marche in den französischen Präsidentschafts- und Parlamentswahlen. Fünf Faktoren haben der EU in den bisherigen Krisen Resilienz verliehen.
Erstens bietet der Binnenmarkt mit seinen vier Freiheiten für alle Mitgliedsstaaten – abgesehen von Malta und eben Großbritannien – den mit Abstand wichtigsten Handelsrahmen. Zweitens bleibt der Euro trotz gravierender Konstruktionsmängel ein verbindendes Element für seine Mitgliedsstaaten. Bei aller Kritik an der Euro-Rettungspolitik: Mit Ausnahme Griechenlands konnten alle bisherigen Krisenstaaten ihre Hilfsprogramme wieder verlassen. Drittens gewinnt das Kernmotiv der EU, der Erhalt von Frieden im Inneren und der Schutz vor äußeren Bedrohungen, angesichts steigender internationaler Unsicherheit neue Bedeutung. Viertens sind gerade zentrale Herausforderungen wie die großen Flüchtlingsbewegungen und der internationale Terrorismus nur gemeinsam zu bewältigen. Fünftens sind es Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte sowie das Interesse an einer multilateralen Weltordnung, die für europäischen Zusammenhalt sorgen.
Eine Antwort auf Gestern braucht niemand
Gleichwohl: Die europäische Integration ist kein Naturgesetz. Entstanden ist sie unter Umständen, die an Bindekraft verloren haben. Die römischen Gründungsverträge von 1957 zielten darauf ab, Frieden und Wohlstand in einer (zunächst west-) europäischen Gemeinschaft zu schaffen. Das geschah unter dem Eindruck von zwei Weltkriegen, die ihren Ausgang in Europa genommen hatten. Befördert wurde die Integration durch die westliche Verankerung der Bundesrepublik, die Ost-West-Konfrontation, das politische und militärische Engagement der Vereinigten Staaten sowie einen pro-europäischen Elitenkonsens.
Solch ein integrationsfreundliches Umfeld besteht nicht mehr. In mehreren Mitgliedsstaaten gibt es starke EU-skeptische bis EU-feindliche Parteien, teils sogar mit Regierungsbeteiligung. Mit dem Brexit bietet erstmals seit den siebziger Jahren wieder ein großer europäischer Staat ein Alternativmodell zur EU, das europakritische Bewegungen aufmerksam beobachten werden. Und seit Jahresbeginn sitzt mit Donald Trump ein Präsident im Weißen Haus, für den ein geeintes Europa nicht im strategischen Interesse der Vereinigten Staaten zu liegen scheint. Das bedeutet: Die EU kann zerfallen, wenn sie als selbstverständlich gilt, und sie wird zerfallen, wenn sie als bloße Antwort auf die Vergangenheit erscheint, nicht aber als kollektives Projekt zur Stärkung der gemeinsamen Souveränität im 21. Jahrhundert.
Auch ein weiterer Fehlschluss muss vermieden werden: dass Europa durch Krisen stets nur weiter zusammenwachse. Eine Garantie dafür gibt es nicht. Ein Projekt, das Krisen braucht, um zu überleben, ist immer in Gefahr, dass die nächste Krise eine zu viel sein könnte. Was heute droht, ist indes weniger eine Knall-auf-Fall-Implosion der EU als vielmehr die anhaltende Erosion von gegenseitigem Vertrauen und Solidarität. Das führt zu einer desintegrativen Abwärtsspirale: Weil Europa nicht „liefert“, schwindet die Bereitschaft, Kompromisse für die Union einzugehen; gleichzeitig wächst die Neigung zum nationalen Egoismus, was weitere Blockaden auf europäischer Ebene fördert.
Einfache Wege zu einer nachhaltigen Erneuerung der EU gibt es nicht. Denn kurzfristige Befreiungsschläge sind nicht in Sicht – weder hin zu „mehr“ noch im Sinne von „weniger“ Europa. Auf der einen Seite gibt es mittlerweile eine Reihe von nationalen Regierungen – etwa die polnische und die ungarische –, die sich für „weniger Europa, mehr nationale Souveränität“ einsetzen. Sie plädieren für die Einschränkung von Mehrheitsentscheidungen, die Rückverlagerung von Kompetenzen auf die nationale Ebene, einen stärkeren Rat und weniger Kompetenzen für Kommission und Europäisches Parlament.
Die Vertreter der Renationalisierung können für sich in Anspruch nehmen, dass eine „immer engere Union der Völker Europas“ kein Selbstzweck ist. Aber neben den politischen und wirtschaftlichen Kosten einer Desintegration gilt vor allem, dass die EU dadurch nicht handlungsfähiger würde. Eine Union, in der nationale Regierungen und/oder Parlamente noch mehr Vetorechte erhalten, schafft nur Scheinsouveränität, weil die EU-Staaten dann insgesamt an Möglichkeiten verlieren, Globalisierung und internationale Politik mitzugestalten. Zudem würde eine geschwächte Kommission und Gemeinschaftsmethode die Ungleichgewichte zwischen einzelnen Mitgliedsstaaten und das zunehmende Übergewicht Deutschlands weiter verstärken. Renationalisierung ist deshalb keine Lösung, sondern ein Problemverstärker.
Ein Befreiungsschlag scheint ausgeschlossen
Auf der anderen Seite ist kurzfristig auch ein Befreiungsschlag mittels qualitativer Vertiefung der Integration kaum möglich. Als „optimaler Währungsraum“ wäre die Eurozone sicherlich in der Lage, externe Schocks besser zu verarbeiten. Aber: Die funktionalistische Integrationslogik, nach der jeder Integrationsschritt – vom Binnenmarkt über die gemeinsame Währung bis hin zu offenen Grenzen im Inneren – wiederum weitere Integration nach sich zieht, ist gerade in der Eurokrise an ihre Grenzen gelangt. Die EU ist ein politisches und damit kontingentes Projekt, ihre Kompetenzen werden durch die Bereitschaft der Mitgliedsstaaten definiert, Souveränität zu teilen.
Denn ein Quantensprung durch materielle oder institutionelle Vergemeinschaftung erfordert zweierlei. Erstens bedarf es des politischen Willens, die hohen Risiken und potenziellen Kosten für ein Verfahren der Vertragsänderung in Kauf zu nehmen. Mit dem notwendigen Konvent würden umfassende institutionelle Reformen der EU wohl mindestens vier Jahre beanspruchen – Einstimmigkeit der nationalen Regierungen und Ratifikation plus eventuelle Referenden inklusive. Auch unterhalb der Vertragsschwelle könnten radikalere Reformvorhaben das notwendige politische Kapital für kurz- und mittelfristige Reformen aufzehren oder Konflikte zwischen Mitgliedsstaaten wieder aufflammen lassen.
Zweitens erfordern neue substanzielle Schritte zur Integration die dauerhafte und verlässliche Bereitschaft aller Mitgliedsstaaten. Sie müssen Souveränitätsverluste akzeptieren und auf nationaler Ebene das Notwendige für den Erfolg des kollektiven Projekts tun. Denn es reicht nicht, einen Souveränitätstransfer zuzulassen, wenn man anschließend die neuen Regeln nicht einhält. Das ist im Fall des Euros bei den Defizitgrenzen passiert (mit Deutschland und Frankreich als Vorreitern), während bei der Flüchtlingsverteilung einige Mitgliedsstaaten einen Beschluss ignorieren, der nach von ihnen ratifizierten Regeln getroffen worden war.
Wenn „weniger Europa durch Renationalisierung“ nicht wünschenswert ist, zugleich aber „mehr Europa durch radikale Vertiefung“ derzeit ausscheidet, weil dafür der politische Rückhalt fehlt, dann bleibt nur die Weiterentwicklung der EU im Rahmen des politisch Machbaren.
Was ist, wenn die nächste Großkrise ausbricht?
In diesem Sinne haben sich die Staats- und Regierungschefs der EU-27 nach dem Brexit mit dem „Bratislava-Fahrplan“ von September 2016 die Aufgabe gestellt, Einheit zu demonstrieren und im Interesse der Bürger konkrete Ergebnisse zu liefern. Weiterreichende Reformdebatten hingegen, etwa über die Eurozone oder die inneren Mechanismen des Schengen-Raums, wurden ebenso ausgeklammert wie jegliche Initiativen in Richtung Vertragsänderung. Kurzfristig hat dieses Vorgehen nach dem Prinzip „Weiter so“ den Vorteil, spaltende Debatten über ambitioniertere Schritte zu vermeiden. Doch Reformen, die zu kurz springen, bergen ebenfalls ein hohes politisches Risiko. Wenn die Krise weiter schwelt, die strukturellen Defizite von Eurozone wie Schengen-Raum nicht behoben werden und die Zustimmung zur EU in der Bevölkerung schwindet, ist die EU spätestens in der nächsten Großkrise gefährdet.
Zu Recht ist in Rom die EU gefeiert worden: Als Gemeinschaft der Werte und der Demokratie ist sie eine zivilisatorische Errungenschaft; sie ist ein Fundament von Frieden, Wohlstand und Sicherheit; ein Projekt zur nationalen Selbstbehauptung und zur Mitgestaltung der Globalisierung. Ein solches Europa ist nicht 60 Jahre alt, sondern 60 Jahre jung.
Dabei gibt es Anzeichen für eine Entspannung der Krise. In der Eurozone zieht das Wachstum an, die Arbeitslosigkeit geht zurück, die Flüchtlings- und Asylbewerberzahlen sind gesunken. Doch für Entwarnung ist es zu früh. Die Krise Europas wird sich nicht durch günstige Umstände auflösen. Dafür reicht sie zu tief, und zu viel Vertrauen ist verlorengegangen – innerhalb der Mitgliedsstaaten und zwischen ihnen.
Nicht zuletzt findet sich die EU heute in einem widrigen internationalen Umfeld wieder. In den Vereinigten Staaten regiert ein Präsident, der das Pariser Klimaabkommen gekündigt hat, Protektionismus propagiert und die Botschaft vermittelt, dass Europa verlassen ist, wenn es sich nicht auf sich selbst verlassen kann. In ihrer östlichen Nachbarschaft ist die EU durch ein expansives Russland herausgefordert. Zur Türkei hat sich ein tiefer Graben aufgetan, der Migrationsdruck über das Mittelmeer hält an.
Leitlinien für den Weg nach vorn
In diesem Umfeld werden selbst die größeren EU-Staaten ihre Interessen und Werte nur dann schützen können, wenn sie nach außen geschlossen auftreten und im Inneren wirtschaftliche Dynamik mit sozialer Solidarität verbinden. Dafür könnten die folgenden Leitlinien als Handlungsorientierungen dienen:
— Europäischen Mehrwert schaffen. Jeglicher Mehrwert muss sich dort erweisen, wo es für die Bürgerinnen und Bürger zählt, also vor allem auf den Feldern Wohlstand sowie innere und äußere Sicherheit. Gemäß dem Prinzip der Subsidiarität sollte die EU ihre Kompetenzen in erster Linie dort ausschöpfen, wo europäische Regelungen das jeweilige Ziel besser erreichen als nationale beziehungsweise regionale Beschlüsse. Dies gilt im Innenverhältnis vor allem für den Binnenmarkt (etwa bei digitaler Agenda, Energie, Unterbindung von Steuervermeidung), für den Schutz der Außengrenzen oder die Bekämpfung von internationaler Kriminalität und Terrorismus. Im Außenverhältnis befähigt erst ihr kollektives Gewicht die Europäer, die Globalisierung nach eigenen Werten und Interessen mitzugestalten – etwa bei der wettbewerblichen Kontrolle von Unternehmen wie Google oder Facebook, zur Durchsetzung von gleichberechtigten Handelsabkommen, zur Förderung von Klimaschutz und Menschenrechten.
— Die EU-27 zusammenhalten. Der Brexit sollte keine Nachahmer finden. Dabei muss es gar nicht zu weiteren Austritten kommen. Schon eine Diskussion, wer der nächste sein könnte, schafft Misstrauen und schwächt den Zusammenhalt der EU. Der Kern der (wirtschaftlichen) Integration ist der Binnenmarkt. Seine Vertiefung, etwa mit der digitalen Agenda, würde maßgeblich dazu beitragen, den Zusammenhalt der EU-27 zu stärken. Das gilt ebenso für die Handels-, Klima-, Umwelt- und Energiepolitik oder soziale Mindeststandards. Auch Migrations- und Asylpolitik sowie Terrorismusbekämpfung können am wirksamsten von allen gemeinsam gestaltet und in die Tat umgesetzt werden. Dabei kommt es allerdings nicht nur darauf an, neue Regeln und Verpflichtungen einzuführen. Ebenso wichtig ist es, für mehr Kohäsion durch vertragskonformes Verhalten und die bessere Umsetzung geltender Beschlüsse zu sorgen.
— 27 wo möglich, weniger wo nötig. Unter den Mitgliedsstaaten ist die Bereitschaft, Souveränität abzugeben, unterschiedlich ausgeprägt. So ist ein „Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten“ längst Realität – mit der Eurozone, dem Schengen-Raum und Opt-outs auf anderen Gebieten. Wenn ein Konsens der 27 nicht erreichbar ist, sollten „Koalitionen der Willigen“ auch künftig voranschreiten können. Um den Zusammenhalt der 27 zu schonen, sollte dabei allerdings dreierlei beachtet werden. Erstens muss so weit wie möglich der EU-Rahmen genutzt werden („Verstärkte Zusammenarbeit“, im Verteidigungsbereich „Ständige Strukturierte Zusammenarbeit“). Dies garantiert eine Einbindung der EU-Institutionen sowie eine laufende Information der nicht beteiligten Staaten. Zweitens sollten langfristig alle Mitgliedsstaaten teilnehmen können, die dazu willens oder fähig sind. Drittens bedarf es gerade nach dem Brexit Schutzmechanismen für Nicht-Eurostaaten, so dass diese nicht dauerhaft ausgegrenzt werden.
— Führung übernehmen. Ob zu 27 oder zu 27 minus x – Fortschritt braucht Führung durch Akteure, die dafür den Willen, die Macht und die Autorität haben. Das bedeutet: Führung in der EU, erst recht nach dem Brexit, benötigt einen deutschen Beitrag, nicht im Sinne von Alleingängen, sondern als deutsche Mitführung. Gleiches gilt für Frankreich. Berlin und Paris sind ein unerlässliches Tandem, aber in einer EU ohne Großbritannien sollten sie mit ihrer Macht noch behutsamer umgehen. Denn in der gegenwärtig labilen Lage der EU geht es beim Thema Führung nicht nur darum, integrative Reformen voranzubringen. Ebenso wichtig ist es, die EU als Ganzes zusammenzuhalten. Traditionell beruht die Stärke des deutsch-französischen Duos auf seiner Fähigkeit, für alle tragfähige Kompromisse auszuhandeln. Je nach Themenbereich sollten jedoch auch andere Staaten beteiligt sein. Die Kommission als supranationales Organ sollte in die Mitführung ebenso eingebunden werden.
— Für starke und solidarische Mitgliedsstaaten sorgen. Die Reform der EU kann nicht nur auf europäischer Ebene ansetzen. Gefordert sind zwar auch die europäischen Instanzen, insbesondere die Kommission und das Europäische Parlament. Der Schlüssel zur nachhaltigen Erneuerung der EU liegt jedoch in und bei den Mitgliedsstaaten – jedenfalls so lange, wie Europa nach dem Willen seiner Mitglieder ein Verbund von Nationalstaaten bleiben soll. Keine Transferunion kann nationale Wettbewerbsschwächen ausgleichen; wie der erarbeitete Wohlstand verteilt wird, kann und soll nicht Brüssel vorschreiben. Europa wird diskreditiert, wenn man es als Blitzableiter für kollektives Versagen der Mitgliedsstaaten missbraucht. Entscheidend wird sein, ob diese willens und stark genug sind, sich selbst und Europa zu stärken und zu reformieren.
Jetzt hängt (fast) alles von Frankreich ab
Mit Präsident Emmanuel Macron und seiner Parlamentsmehrheit sind die Chancen dafür erheblich gestiegen. Ob er sein Mandat für Reformen nutzen kann, wird sich zeigen. Ohne das Wiedererstarken Frankreichs jedoch ist eine dauerhafte Erneuerung Europas nicht vorstellbar, es liegt im Interesse aller EU-Mitglieder und besonders im deutschen Interesse. Denn ein Grund für die Dauerkrise Europas ist das deutsche Übergewicht. Es hängt zu viel an Deutschland, vor allem in der Eurozone. Das schürt Unmut: bei Deutschen, die sich als Zahlmeister ausgenutzt fühlen, bei Partnern, die uns als Zuchtmeister empfinden. Die Europäische Union muss wieder in ein Machtgleichgewicht gebracht werden. Dafür braucht es Frankreich, erst recht nach dem Ausscheiden Großbritanniens. Denn nur Frankreich hat das Potenzial, Deutschland ebenbürtig zu sein. Und nur mit einem Frankreich auf Augenhöhe kann es das deutsch-französische Tandem geben, das für den Zusammenhalt und das weitere Zusammenwachsen Europas und des Euros unerlässlich ist.