Triumph der Parteiräson

Frank Decker -- Anmerkungen zum Wahlverfahren und Amtsverständnis des Bundespräsidenten

So wie es ein zentrales Merkmal der Demokratie ist, dass in ihr in regelmäßigen Abständen Wahlen stattfinden, so ist es ein häufiges Merkmal dieser Wahlen, dass sie regelmäßig von denselben Grundsatzdiskussionen begleitet werden. In der Bundesrepublik zeigt sich das nirgendwo deutlicher als bei der Bestellung des Staatsoberhaupts. Wann immer die Wahl oder Wiederwahl eines Bundespräsidenten ansteht, kann man sicher sein, dass die folgenden Fragen aufgeworfen werden: Haben die Parteien das Bestellungsverfahren für ihre eigenen Machtzwecke missbraucht? Wäre es nicht besser, das Staatsoberhaupt von den Bürgern direkt wählen zu lassen? Brauchen wir das Amt des Präsidenten überhaupt?

Dass diese Fragen im Kontext der jetzt stattgefundenen Präsidentenwahl noch heftiger debattiert worden sind als bei früheren Bundesversammlungen, konnte nicht überraschen. Zum einen war es klar, dass nach dem erstmaligen Rücktritt eines Präsidenten in der 60-jährigen Geschichte der Bundesrepublik die Amtsführung und das Amtsverständnis des Staatsoberhauptes zu einem Thema der öffentlichen Diskussion werden mussten. Zum anderen erfuhr die parteipolitische Instrumentalisierung des Bestellungsvorgangs bei dieser Wahl eine nochmalige Steigerung, was man nach den Umständen, die 2004 zur Nominierung Horst Köhlers geführt hatten, kaum für möglich gehalten hätte.

Der Coup von Rot-Grün

Regierung und Opposition schenkten sich dabei wechselseitig nichts. Während die Koalitionsfraktionen die Wahl des von ihnen aufgestellten Kandidaten zu einer Vertrauensabstimmung über die Bundesregierung umfunktionierten, ließen sich SPD und Grüne bei ihrem Nominierungsvorschlag vor allem von dem Motiv einer Oppositionspartei leiten, der anderen Seite möglichst großen Schaden zuzufügen. Was lag da näher, als einen Bewerber aufzubieten, der dem bürgerlichen Lager im Grunde näher stand als dem eigenen und der zudem durch seine Vita und Herkunft (als nicht geborener Parteipolitiker) die verbreitete Sehnsucht der Öffentlichkeit nach einem unabhängigen, wahrlich überparteilichen Präsidenten befriedigte?

Auch mit Blick auf den anderen Konkurrenten von Rot-Grün – die Linke – sollte sich die Nominierung von Joachim Gauck als geschickter Schachzug erweisen. Natürlich wussten SPD und Grüne von Anfang an, dass der überzeugte DDR-Gegner für einen erheblichen Teil der Linken Abgeordneten nicht wählbar sein würde. Sigmar Gabriels Vorwurf, dass eine Wahl von Gauck schon im ersten Wahlgang möglich gewesen wäre und nur an der Linken gescheitert sei, gehört deshalb ins Reich der Legenden. In Wahrheit diente der Nominierungsvorschlag von SPD und Grünen auch hier hauptsächlich dem Zweck, die Linken in Schwierigkeiten zu bringen, indem man sie einer innerparteilichen Zerreißprobe aussetzt. Ob dieses Verhalten Rot-Grün dem strategischen Ziel näher gebracht hat, sich für die Bundestagswahl eine neue Machtoption zu erschließen, darf bezweifelt werden.

Gewinn oder Verlust für die Demokratie

Unter Demokratiegesichtspunkten bleibt die Bewertung der diesjährigen Bundesversammlung ambivalent. Dass die Kandidaten einen Quasi-Wahlkampf um das Amt veranstalten, indem sie sich den Fraktionen im Bundestag und den Landesparlamenten vorstellen sowie in öffentlichen Veranstaltungen auftreten, hat es bis zur Präsidentenwahl 2004 in der Bundesrepublik in dieser Form nicht gegeben. Anders als 2004 und 2009 ging das Werben dabei diesmal nicht nur vom Außenseiter bzw. Herausforderer aus, sondern auch vom Favoriten. Ein weiteres Novum war die starke Mobilisierungswirkung, die das Duell entfachte. Weil der von Union und FDP nominierte Bewerber Christian Wulff als typischer und obendrein eher bieder wirkender Vertreter des parteipolitischen Establishments in der Bevölkerung und bei den Medien wenig Begeisterung auslöste, konnte sich die Strahlkraft von Gauck umso mehr entfalten. Diesem flogen ausweislich der Umfragen nicht nur die mehrheitlichen Sympathien der Bürger zu, sondern auch die fast ungeteilte Zustimmung der meinungsbildenden Zeitungen. Zusätzlich befördert wurde die Pro-Gauck-Kampagne durch das Internet, wo vor allem junge Menschen ihre Unterstützung für den – im Vergleich zu Christian Wulff deutlich älteren – Kandidaten bekundeten.

Das starke öffentliche Interesse an der Abstimmung dürfte allerdings die abstoßende Wirkung, die von der parteipolitischen Instrumentalisierung des Präsidentschaftsrennens auf die Bürger auch diesmal ausging, kaum aufwiegen. Dass sich der vermeintlich bessere Kandidat am Ende nicht durchsetzte, stellt dabei noch das geringere Problem dar. Der eigentliche Unmut richtet sich auf den vorangegangenen Nominierungsprozess. Indem sich die Koalitionsspitzen schon am Tag eins nach dem Rücktritt von Horst Köhler auf Wulff als Nachfolger intern festlegten, ohne in die Öffentlichkeit auch nur hineinzuhorchen, gaben sie die Option aus der Hand, selber eine parteiübergreifende Lösung anzustreben. Auch nachdem SPD und Grüne Gauck als Konsenskandidaten öffentlich ins Spiel gebracht hatten, wäre eine solche Lösung leicht möglich gewesen, da Wulff zu diesem Zeitpunkt noch gar nicht ausgerufen war. Stattdessen ließ die Regierung es zu, dass in den Medien mehrere Tage ein anderer Name als Favorit für das Amt kursierte: der von Sozialministerin Ursula von der Leyen.

Der Zwang zur Geschlossenheit

Stärker delegitimierend als bei früheren Präsidentenwahlen wirkte sich dieses Mal auch der Zwang zur Geschlossenheit aus. Die Vertreter der Bundesversammlung stimmen üblicherweise genauso nach Fraktionszugehörigkeit ab wie die Abgeordneten im Bundestag oder den Landesparlamenten. Nur ausnahmsweise, wenn man sich nicht auf einen bestimmten Kandidaten einigen kann oder möchte, kommt es vor, dass die Partei- bzw. Fraktionsführung ihren Abgeordneten das Stimmverhalten tatsächlich „freistellt“. In der Regel wird man sich in einem solchen Fall kollektiv enthalten – so wie jetzt die Linke im dritten Wahlgang oder die FDP bei der Wahl von Karl Carstens im Jahre 1979.

Stehen Kandidaten zur Wahl, die eindeutig als Repräsentant einer Partei oder Parteienkoalition wahrgenommen werden, stellt die Einhaltung der Fraktionsdisziplin für die Abgeordneten nur selten ein Problem dar. Auch in der Öffentlichkeit wird sie dann als normale Begleiterscheinung der Parteiendemokratie ohne großes Murren akzeptiert. Anders verhält es sich, wenn auf die Abgeordneten von Seiten der Führung oder ihrer Kollegen Druck ausgeübt wird, um die Gefolgschaft sicherzustellen. Genau dies war bei der diesjährigen Bundesversammlung der Fall.

Weil die Opposition mit Joachim Gauck einen auch für das bürgerliche Lager attraktiven Bewerber ins Rennen schickte, versuchte die Koalition die Zustimmung zu Christian Wulff dadurch zu erzwingen, dass sie dessen Wahl mit ihrem eigenen Schicksal verknüpfte. Eine solche Verknüpfung ist aber, wie Peter Graf Kielmansegg in der F.A.Z. geschrieben hat, nicht nur verfassungsrechtlich fragwürdig, sondern auch politisch unklug. Gerade die Präsidentenwahl biete den Parteien die Chance, „jedenfalls gelegentlich sichtbar zu machen, dass die Parteiräson nicht immer und überall das letzte Wort im Gemeinwesen hat.“

Lob und Kritik der „Abweichler“

Als besonderes Lob für die „Abweichler“ (der aus dem Sprachgebrauch totalitärer Regime stammende Begriff sollte in einer Demokratie besser verbannt werden), ist das zuletzt Gesagte sicher nicht zu verstehen. Wer dem eigenen Kandidaten die Unterstützung verweigert, bloß weil er seiner Regierung einen „Denkzettel“ verpassen will, missbraucht die Wahl ja ebenfalls für sachfremde Motive. Und auch von denjenigen, die aus Überzeugung für Gauck stimmten, verdienen nur die wirklichen Respekt, die dies nicht unter dem Schutzmantel der geheimen Stimmabgabe versteckt getan, sondern sich offen dazu bekannt haben – und sei es nachträglich. Denn so gehört es sich eigentlich in der Demokratie.

Obwohl die hohe Zahl der Überläufer einem totalen Triumph der Parteiräson in der Bundesversammlung im Wege stand, konnte sie nicht verhindern, dass der Chor derer, die eine direkte Wahl des Bundespräsidenten durch das Volk fordern, nach den Erfahrungen dieser Wahl nochmals angeschwollen ist. Er setzt sich zwar weiterhin vorwiegend aus Altpolitikern und Publizisten zusammen, während die Parteien selbst ebenso wie die meisten Experten (Verfassungsrechtler wie Politikwissenschaftler) reserviert bleiben. Doch wer weiß, ob die Parteien, wenn der öffentliche Druck zunimmt, der Forderung nicht irgendwann doch einmal nachgeben? An Macht und Einfluss würde sie das wenig kosten, denn auch bei einer Direktwahl wäre es ja an ihnen, die Kandidaten zu rekrutieren und deren Wahlkämpfe zu organisieren.

Direktwahl? – Nein danke

Die Umstände, die jetzt zur Wahl von Christian Wulff geführt haben, ändern allerdings nichts an den prinzipiellen Bedenken gegen eine Direktwahl. Der Verfasser hat sie bereits vor fünf Jahren in der „Berliner Republik“ ausgeführt, als sich die Debatte an der Wahl von Horst Köhler entzündete. Der Haupteinwand besteht darin, dass die legitimatorische Aufwertung des Präsidenten, die eine Direktwahl automatisch mit sich brächte, zur politischen Machtlosigkeit des Amtes nicht passt. Gemessen an dessen schmalen Kompetenzen bliebe sie ein verfassungspolitischer Fremdkörper.

Doch wo liegen die Alternativen? Die Instrumentalisierung des Bestellungsverfahrens ließe sich zurückdrängen, wenn die politischen Akteure eine größere Bereitschaft entwickelten, bei der Kandidatenfindung zu einer einvernehmlichen Lösung zu gelangen. Damit würden sie auch dem Umstand Rechnung tragen, dass der politische Nutzen, der von einem Gefolgsmann (oder einer Gefolgsfrau) im Schloss Bellevue für die eigene Partei ausgeht, ohnehin zu vernachlässigen ist. Mit einem bloßen Appell werden sich die politischen Akteure zu einer solchen Verhaltensänderung sicher nicht bewegen lassen.

Zweidrittelmehrheit als Alternative!

Von daher stellt sich die Frage, ob man dem Konsens nicht durch ein höheres Quorum bei der Bestellung „nachhelfen“ könnte. Denkbar wäre zum Beispiel, dass statt der absoluten Mehrheit im ersten und zweiten Wahlgang eine Zweidrittelmehrheit vorgeschrieben wird und erst im dritten Wahlgang die absolute Mehrheit genügt. Solche erhöhten Konsensschwellen bei der Wahl des Staatsoberhauptes sind in einigen europäischen Ländern – Estland, Griechenland, Italien und Ungarn – vorgesehen. Außerhalb Europas kennen unter anderem Indien und Indonesien vergleichbare Regelungen. Eine besonders weitreichende Variante wurde Mitte der neunziger Jahre in Australien erwogen, wo die Ablösung der monarchischen Staatsform bis heute allerdings nicht erfolgt ist. Hier war geplant, dass der Präsident auf Vorschlag des Premierministers von beiden Häusern des Parlaments mit Zweidrittelmehrheit gewählt wird. Dies sollte die Regierung zur Verständigung mit der Opposition zwingen und einen Wahlkampf um das höchste Amt vermeiden.

Die Erfahrungen aus Italien, wo das erhöhte Quorum seit Beginn der Zweiten Republik besteht, zeigen, dass solche Regelungen den Konsens nicht automatisch herbeizwingen – die meisten der zwölf Präsidenten, die dort bisher amtierten, wurden mit absoluter Mehrheit gewählt. Übertragen auf die Wettbewerbssituation der Bundesrepublik würde sich folglich die Frage stellen, ob eine Zweidrittelmehrheit im ersten und zweiten Wahlgang den Druck auf die parteipolitischen Akteure so erhöht, dass eine Einigung im Regelfall gelingt. Nimmt man die Bundesversammlungen 2004 und 2010 als Beispiel, spricht mehr dafür als dagegen. Denn so wie man sich diesmal auf Joachim Gauck hätte verständigen können, wenn der Vorschlag von der Union gekommen wäre, so hatte die SPD im Jahre 2004 ihre Unterstützung für einen möglichen Kandidaten Klaus Töpfer signalisiert. Tritt ein bewährter Amtsinhaber in der Bundesversammlung zur Wiederwahl an, konnte dieser auch unter dem jetzigen System meistens mit der Unterstützung der Minderheitsfraktion rechnen (so Theodor Heuss 1954, Heinrich Lübke 1964 und Richard von Weizsäcker 1989). Lediglich Horst Köhler musste 2009 die Unbequemlichkeit einer erneuten Gegenkandidatur auf sich nehmen.

Nachteile eines erhöhten Quorums

Der Nachteil des erhöhten Quorums besteht darin, dass die Wahl selbst dann nur noch ein formeller Akt wäre. Der Wählereinfluss bliebe zwar über die Zusammensetzung der Bundesversammlung insoweit gegeben, als das Vorschlagsrecht bei der stärkeren Partei oder Formation liegt. Eine Auswahl zwischen verschiedenen Bewerbern mit womöglich vergleichbaren Siegchancen gäbe es jedoch nicht. Damit würde nicht nur das Spannungsmoment fehlen, das knappe Wahlausgänge wie beim Duell Wulff gegen Gauck zu seltenen „Sternstunden“ der Demokratie macht. Es entfiele auch der Anreiz, die Öffentlichkeit am Präsidentschaftsrennen teilhaben zu lassen, der durch den inoffiziellen Wahlkampf im Vorfeld der Abstimmung erzeugt wird. Wer den parteiübergreifenden Konsens bei der Präsidentenwahl will, muss also auf ein Stück unserer heutigen Wettbewerbsdemokratie verzichten.

Die Vorteile werden durch diese Nachteile allerdings nicht aufgewogen. Zum einen würde das Zweidrittel-Quorum verhindern, dass kleine Parteien einen ungebührlichen Einfluss auf die Nominierung des Präsidentschaftskandidaten ausüben, wie es in der Vergangenheit schon des Öfteren der Fall war. So gelangte zum Beispiel Horst Köhler 2004 nur deshalb ins Schloss Bellevue, weil der in Unionskreisen favorisierte Wolfgang Schäuble dem Wunschkoalitionspartner FDP nicht genehm war.

Die qualifizierte Mehrheit würde auch nicht zwangsläufig bedeuten, dass Bevölkerung und Medien in dem Prozess keine Rolle spielten, im Gegenteil: Gerade dann wären die Parteien gut beraten und vielleicht sogar genötigt, sich bei der Kandidatensuche Zeit zu lassen, sodass sie die öffentliche Debatte und Stimmungslage in ihr Kalkül einbeziehen müssten.

Konsenslösung passt zum überparteilichen Amtsverständnis

Das zentrale Argument für die Konsenslösung liegt darin, dass sie zum überparteilichen Amtsverständnis des Präsidenten besser passt als das heutige „parteiliche“ Bestellungsverfahren. „Überparteilich“ bedeutet dabei nicht, dass das Staatsoberhaupt eine über den Parteien schwebende, superiore Gemeinwohlinstanz darstellt, die als Ein-Personen-Organ die „Einheit des Staates“ verkörpert, wie es Roman Herzog in seiner Kommentierung im Maunz-Dürig formuliert hat. Eine solche Auffassung zeugt vom Überhang eines autoritären Staatsdenkens, das den Prinzipien der pluralistischen Demokratie widerspricht. Die Funktion der Repräsentation und Integration, die dem Staatsoberhaupt zugeschrieben wird, kommt ja ebenso den übrigen Staatsorganen zu. Auch diese sind dem Gemeinwohl verpflichtet und verfügen deshalb über keine geringere demokratische „Dignität“. Der Unterschied liegt darin, dass sie aufgrund ihrer politischen Machtbefugnisse mehr praktische Gelegenheiten haben, sich in der Realisierung des Gemeinwohls zu bewähren. Dem an Machtbefugnissen armen Präsidenten verbleiben demgegenüber, wenn er seine Repräsentations- und Integrationsfunktion ausüben will, im Wesentlichen nur symbolische Akte und das Mittel der Rede.

Für die Abschaffung des Präsidenten gibt es keinen triftigen Grund

Folgt daraus, dass das Amt letztlich verzichtbar ist und man seine Abschaffung erwägen sollte? Nach den Erfahrungen der bisherigen Praxis spricht wenig dafür. Auch wenn die Präsidenten die Funktion der symbolischen Repräsentation nicht für sich alleine reklamieren können, so sprechen doch bereits Gesichtspunkte einer sinnvollen Arbeitsteilung mit dem Regierungschef für das separate Amt. Hier liegt zugleich ein deutlicher Unterschied zu den Ministerpräsidenten auf subnationaler Ebene, deren Repräsentationspflichten im Ausland hinter jenen des Präsidenten und Kanzlers weit zurückbleiben. Auch was den Stil und die Inhalte der Repräsentation angeht, birgt die Ämtertrennung Vorteile. Wie korrekturbedürftig die Vorstellung eines unpolitischen, dem Parteienstreit entrückten Präsidenten auch sein mag, unterscheidet sich das Staatsoberhaupt vom Regierungschef doch darin, dass es sich nicht (bzw. nicht mehr) für eine bestimmte parteipolitische Richtung exponiert. Gerade dies gibt ihm aber die Möglichkeit, in öffentlicher Rede Themen anzusprechen und Meinungen zu vertreten, die ein Regierungschef aus Rücksicht auf die eigene Partei, den Koalitionspartner oder die Bevölkerungsmeinung so nicht ansprechen oder vertreten könnte. Das Präsidentenamt wirkt von daher „entlastend“. Indem es die Basis der Repräsentation verbreitert, trägt es dazu bei, die Legitimationsgrundlagen der Politik und des Staates zu stärken. Weshalb sollte die Republik auf diesen Beitrag, den alle bisherigen Bundespräsidenten auf ihre Art geleistet haben, ohne triftigen Grund verzichten?

(Dieser Text ist am 23. Juli 2010 als Online-Spezial-Beitrag erschienen)