Wie rot-grüne Außenpolitik aussehen sollte
Nicht mehr nationalsstaatliche Reflexe dürfen Deutschlands Politik in Europa und der Welt bestimmen. Was wir jetzt entwickeln müssen, ist eine aktiv gestaltende Weltstrukturpolitik
Grüne und SPD arbeiten darauf hin, bei der nächsten Bundestagswahl die schwarz-gelbe Bundesregierung abzulösen. Das wäre nicht nur innenpolitisch von großer Bedeutung, auch außenpolitisch könnte – und müsste – eine Neuauflage von Rot-Grün Enormes leisten. Die Regierung Merkel hat durch mangelnde Kommunikation und abrupte Kurswechsel grobe Fehler gemacht, auf diese Weise viele Partner – vor allem in Europa – verprellt und sich in einigen Fragen isoliert. Über den Kurs deutscher Außenpolitik besteht Verunsicherung. Dies wurde besonders in der Debatte über die europäische Schuldenkrise und seit der Abstimmung zu Libyen im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen deutlich. Daher haben SPD und Grüne allen Grund, sich frühzeitig über die Grundlagen und Parameter des außenpolitischen Handelns einer neuen Regierung zu verständigen. Rot-grüne Außenpolitik sollte sich unserer Meinung nach einem positiven und gestalterischen Auftrag im Sinne einer „Weltstrukturpolitik“ verschreiben.
Globalisierung und Internationalisierung stellen heute grundsätzliche Rahmenbedingungen dar, die von entscheidender Bedeutung für die außenpolitische Konzeption sind. Im Kern geht es darum, ob man diesen Herausforderungen eher negativ und defensiv begegnet und sie als Bedrohung auffasst, oder sie als Chance versteht und deshalb mit einem aktiven politischen Gestaltungswillen angeht. Für die Außenpolitik bedeutet dies ein Weniger an klassischer Machtpolitik und eine stärkere Orientierung an globaler Nachhaltigkeit. Daraus ergibt sich die Idee einer „Weltstrukturpolitik“, die darauf setzt, die Interessen möglichst vieler Betroffener und Beteiligter in die Formulierung politischer Ziele und Strategien einzubeziehen. Es geht weltweit um eine Stärkung des Rechts gegen das Recht des Stärkeren und um eine positive Gestaltung der Globalisierung. So sollen Armut und Ausgrenzung bekämpft und zugleich die menschlichen Lebensgrundlagen auf unserem Planeten gewahrt werden.
Zu den größten Herausforderungen für eine künftige rot-grüne Regierung wird der Umgang mit den historischen Umwälzungen in der arabischen Welt und in Nordafrika gehören. Dabei sollten Deutschland und der Westen aus den vergangenen Fehlern lernen und bei Wahlsiegen radikaler Kräfte die Zusammenarbeit an die Einhaltung von Menschenrechten knüpfen, aber Dialog und Kooperation nicht von vornherein ablehnen oder Beziehungen abbrechen.
Mit den folgenden Vorschlägen wollen wir erste Anregungen für eine Weltstrukturpolitik liefern, die der Startschuss für eine weitere Debatte sein könnte. Uns ist klar, dass wir hier eine Auswahl vorlegen, die ebenso selektiv wie kontrovers ist. Im Wesentlichen schlagen wir einen Dreiklang aus gestärkter europäischer Außen- und Sicherheitspolitik, einer zielgerichteten globalen Strukturpolitik und einer konsequenten Friedenspolitik vor.
Prioritäten für eine europäische Außen- und Sicherheitspolitik
Europapolitik muss jenseits der aktuellen Krise der Dreh- und Angelpunkt der Außenpolitik einer rot-grünen Regierung sein. Es geht darum, Deutschland wieder „europafähig“ zu machen – als gestaltender und verlässlicher Akteur.
Die rot-grüne Regierung sollte sich für eine stärkere Anwendung der Gemeinschaftsmethode statt der intergouvernementalen Methode in der Außen- und Sicherheitspolitik der EU einsetzen – nur so können die verschiedenen Aspekte des auswärtigen Handelns der Union sinnvoll miteinander verzahnt werden. Langfristig kann eine konsequente Anwendung der Gemeinschaftsmethode zu mehr Effizienz und demokratischer Kontrolle führen. Das setzt mehr Beteiligungs- und Kontrollrechte für ein entsprechend aufgewertetes Europaparlament im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik voraus.
Die Bilanz des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) ist bislang enttäuschend. Daher sollte die 2013 geplante Evaluierung des EAD offen, kritisch und ehrlich vorgenommen werden, um ihn auch in der Praxis zu einem Dienst im Dienste aller EU-Institutionen und der Mitgliedsstaaten werden zu lassen. Abhängig von ihrem Ergebnis kann am Ende eine stärkere Anbindung an die Kommission oder eine stärkere Unabhängigkeit des EAD stehen, etwa indem er zusätzliche Kompetenzen erhält. Aber nicht nur institutionell, sondern auch inhaltlich muss die europäische Außenpolitik einer rot-grünen Regierung wieder Prioritäten setzen und neue Impulse geben.
Erweiterungs- und Nachbarschaftspolitik: Auch wenn in diesen Tagen viel von Erweiterungsmüdigkeit und Plebiszit-Aversion die Rede ist, bleibt das „Projekt Europa“ so lange unvollständig, wie die Staaten des ehemaligen Jugoslawien sowie Albanien nicht zur EU gehören. Dies gilt letztlich auch für unsere direkten östlichen Nachbarn, zumindest in der Form eines „erweiterten europäischen Wirtschaftsraumes“. Eine klare Beitrittsperspektive ist und bleibt der verlässlichste Motor für Reformen. Das gilt ebenso für die Türkei, die zum zentralen Akteur im Nahen Osten und südlichen Mittelmeer herangewachsen ist. Darüber hinaus braucht die EU ein einheitliches und tragfähiges Konzept für unsere östliche und südliche Nachbarschaft. Hier sollten wir nicht weniger als eine volle Teilhabe am EU-Binnenmarkt anbieten.
Strategische Partnerschaften im neuen Weltgefüge: Um unsere Ziele zu erreichen, benötigen wir Partner. Von besonderer Bedeutung ist dabei das transatlantische Verhältnis. Europa und die USA sollten auf die veränderten globalen Machtverhältnisse reagieren, indem sie gemeinsam für einen effektiven Multilateralismus eintreten. Die EU muss ihre wirtschaftliche Stärke dafür nutzen, globale Probleme politisch zu lösen. Vor allem brauchen wir ein neues, umfassendes Konzept, wie wir mit der bedeutendsten Wachstumsregion der Welt umgehen wollen: Asien. Hierfür muss sich die Bundesregierung einsetzen und dabei klare menschenrechts- und demokratiepolitische Prioritäten setzen.
Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik: Durch die im Lissabon-Vertrag vorgesehene ständige strukturierte Zusammenarbeit haben einzelne Mitgliedsstaaten die Möglichkeit, beim Aufbau gemeinsamer militärischer Kapazitäten voranzuschreiten. Dieser Prozess kann genutzt werden, um weitgehend aufeinander abgestimmte nationale Streitkräfte aufzubauen, deren Ausbildung zumindest teilweise zusammen erfolgt, damit die EU im Rahmen der Vereinten Nationen gemeinsam agieren kann.
Globale Strukturpolitik – für globale soziale Gerechtigkeit
ODA-Aufholplan und Strukturreform: Deutschland hat beschlossen, bis 2015 Mittel in Höhe von 0,7 Prozent des Bruttonationaleinkommens für die Entwicklungszusammenarbeit und die humanitäre Hilfe (ODA) aufzuwenden sowie dazu beizutragen, die Millennium-Entwicklungsziele zu erreichen. Eine neue rot-grüne Regierung sollte mit einem ODA-Aufholplan zeigen, dass Deutschland seiner Verantwortung selbst bei schwieriger Haushaltslage gerecht wird. Auch die Strukturen der deutschen Entwicklungspolitik müssen weiter verbessert werden, wie es das Entwicklungskomitee der OECD empfiehlt. Wir schlagen vor, die Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit und die Entwicklungsbank der Kreditanstalt für Wiederaufbau zu einer bundeseigenen Entwicklungsagentur zusammenzulegen, um die Fragmentierung und die Komplexität des Systems zu reduzieren.
Entwicklung und Klimaschutz: Die mageren Ergebnisse des Klimagipfels in Durban und die Kündigung des Kyoto-Protokolls durch Kanada haben gezeigt, wie weit der Weg zum Zwei-Grad-Ziel ist. Ein rechtsverbindliches globales Abkommen mit umfangreichen Pflichten zur Reduzierung von Kohlendioxid muss das Ziel bleiben. Auf dem Weg dorthin sollten Deutschland und Europa nicht abwarten, sondern Vorreiter sein. Es wird international auf absehbare Zeit keine ambitionierte gemeinsame Klimapolitik geben, sondern nur einen Klimaschutz der unterschiedlichen Geschwindigkeiten. Die EU sollte ihre Kohlendioxid-Minderungspflichten bis 2020 auf 30 Prozent anheben und zugleich im Rahmen eines „Green New Deal“ die Transformation der Wirtschaft vorantreiben.
Unternehmens- und Verbraucherverantwortung: Globale Strukturpolitik bedeutet auch, die Verantwortung europäischer Unternehmen im Ausland in den Blick zu nehmen. Daher schlagen wir vor, in der EU ansässige Unternehmen gesetzlich auf hohe Transparenz- und Menschenrechtsstandards zu verpflichten, besonders im Rohstoffbereich. Dazu müssen Transparenzinitiativen wie die „Extractive Industries Transparency Initiative“ und „Publish What You Pay“ umfassend unterstützt werden. Nicht zuletzt sollte Rot-Grün breit angelegte Aufklärungskampagnen über Produktherkunft und Produktionsbedingungen von Waren auf dem europäischen Markt unterstützen, um den Verbraucherinnen und Verbrauchern Entscheidungsmöglichkeiten zu geben.
Politik in globaler Verantwortung – für die Reform der Vereinten Nationen: Die Vereinten Nationen (VN) verfügen über eine universelle Mitgliedschaft und eine praktisch allgemeine Problemzuständigkeit. Deshalb sind sie der geeignete Rahmen für Global Governance. Gegenwärtig leisten die VN jedoch nicht das, was von ihnen erwartet wird. Dafür ist neben der unzureichenden Ausstattung mit Ressourcen ein gewaltiger Reformstau verantwortlich. An beiden Punkten muss eine künftige rot-grüne Koalition ansetzen, um einen effektiven und legitimen Multilateralismus zu befördern. Dabei geht es nicht darum, die VN zu einer noch größeren Organisation auszubauen, sondern um Entbürokratisierung, Arbeitsteilung und „Vergesellschaftung“ durch die Einbindung nichtstaatlicher Akteure. Es versteht sich von selbst, dass dies kein schnell zu verwirklichendes Projekt ist, sondern erhebliche Überzeugungsarbeit unter den statusfixierten Staaten auch in der EU erfordert. Eine solche postnationale Außenpolitik hat jedoch den Vorteil, dass sie Fragen wie die nach der Mitgliedschaft im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen viel unwichtiger werden lässt.
Parlaments- und Regierungsstrukturen anpassen: Die Erweiterung des „Ausschusses für Auswärtige Angelegenheiten“ des Deutschen Bundestages zu einem „Ausschuss für Auswärtige und globale Fragen“ würde verdeutlichen, welchen Stellenwert Rot-Grün der Bearbeitung globaler Fragen beimisst. Eine Enquete-Kommission „Globales Regieren unter postnationalen Bedingungen“ könnte diese Transformation begleiten. Der Auftrag der Kommission sollte die Untersuchung des nach außen gerichteten Handelns der Bundesrepublik unter den veränderten Rahmenbedingungen einer globalisierten Welt sein. Folgerichtig soll die Enquete-Kommission auch eine kritische Bilanz der gegenwärtigen Arbeitsstrukturen von Bundesregierung und Bundestag vornehmen und mögliche Anpassungen von Ressortstrukturen vorschlagen.
Instrumente für Friedenspolitik gestalten
Friedensgerichtete Außenpolitik ist eine zentrale Leitlinie einer rot-grünen Regierung.
Konfliktprävention wiederbeleben: Weltweit eskalieren zahlreiche Konflikte unter den Augen der internationalen Gemeinschaft. Viel zu oft werden sie viel zu langsam und spät bearbeitet, was neben den vermeidbaren menschlichen Tragödien regelmäßig auch mit kostspieliger Nach- statt günstigerer Vorsorge einhergeht. Daher muss der von der rot-grünen Regierung 2004 verabschiedete Aktionsplan „Zivile Krisenprävention“ wieder aufgegriffen werden. Zu viele der dort enthaltenen Empfehlungen sind in der Zwischenzeit vernachlässigt worden. Ein Schwerpunkt wird auf der Stärkung der ressortübergreifenden Zusammenarbeit liegen müssen. Da die bisherige Zusammenarbeit nicht funktioniert und die tiefgreifenden Barrieren nur schwer zu durchbrechen sind, selbst wenn der politische Wille existiert, schlagen wir vor, Kooperation über Mittelvergabe zu fördern. Mittel für zivile Krisenbearbeitung sollten gepoolt werden: Die einzelnen Ministerien können die Gelder nicht mehr alleine ausgeben, sondern nur, wenn in einem gemeinsamen Lenkungskreis Einigkeit besteht.
Effektive Rüstungskontrolle und Abrüstungspolitik: Unter Rot-Grün sollen die Rüstungsexporte in Drittstaaten sinken. Rüstungsexporte in Länder, in denen die Regierungen für erhebliche Menschenrechtsverletzungen verantwortlich sind, sollte es generell nicht mehr geben. Dabei müssen die Parteien sich mit den industriepolitischen Interessen und auch mit den Interessen der Arbeitnehmer in der Rüstungsindustrie auseinandersetzen. Es muss deutlich werden, dass der Verzicht auf Rüstungsexporte als außen- und sicherheitspolitisches Instrument mit einem erheblichen Glaubwürdigkeitsgewinn einhergeht.
Wir schlagen vor, die Geheimhaltung der Beschlüsse des Bundessicherheitsrats aufzuheben. Zudem sollte dieser künftig im Konsens entscheiden, damit nicht erneut menschenrechtliche Abwägungen gegenüber industriepolitischen Interessen das Nachsehen haben. Das Parlament muss seine Kontrollfunktion gegenüber der Bundesregierung voll ausüben können. Deshalb sollte es umfangreicher und früher als bisher informiert werden und die Möglichkeit haben, die Rüstungsexportpolitik der Bundesregierung zu kontrollieren. Bei besonders sensiblen Exporten, beispielsweise Lieferungen von Kriegswaffen in Drittstaaten, sollte ein Parlamentsgremium gegebenenfalls ein aufschiebendes Veto einlegen können. Deutschland ist einer der glaubwürdigsten Akteure in der Abrüstungspolitik und muss diese Position nutzen, um bestehende Ideen wie „Global Zero“ im nuklearen Bereich und den „Arms Trade Treaty“ auf dem Gebiet der Kleinwaffen voranzubringen.
Demokratie und Menschenrechte stärken: Rot-Grün muss seine Menschenrechtspolitik ernster nehmen, auch ernster als zu Regierungszeiten der Jahre 1998 bis 2005. Zu einer konzeptionell innovativen rot-grünen Politik gehört vor allem ein neues Verständnis von Kohärenz. Um Menschenrechtspolitik ressortübergreifend zu verankern und institutionell aufzuwerten, schlagen wir vor, in jedem Ressort eine für das Thema zuständige Person zu benennen. Diese hätte auch die Aufgabe, den Stand der Umsetzung von Empfehlungen zu überprüfen, die im Rahmen des Staatenberichtsverfahrens der VN abgegeben werden. Der bisherige Beauftragte für Menschenrechte im Auswärtigen Amt sollte künftig Staatsminister für Menschenrechte mit einem adäquaten Arbeitsapparat werden, außerdem in beratender Funktion Mitglied im Bundessicherheitsrat sein und die Menschenrechtspolitik der gesamten Bundesregierung koordinieren.
Bisherige nationale und europäische Instrumente zur Förderung von Demokratie und Menschenrechten müssen dringend evaluiert werden. Besonders wichtig: Bei deren Neukonzeption oder Anpassung sind die Akteure und Betroffenen in den jeweiligen Partnerländern frühzeitig und gleichberechtigt mit einzubinden.
Eine wirksamere und zielgenauere Konditionierung ist dabei eine notwendige und richtige Maßnahme.
Migrations- und Flüchtlingspolitik reformieren: In der Migrationspolitik brauchen wir mehr Offenheit und Flexibilität. Ein prosperierendes Europa ist dauerhaft nur möglich, wenn es Migration vereinfacht, um deren Potenziale besser zu nutzen. Die EU hat aufgrund ihrer demografischen Entwicklung einen hohen Bedarf an gut ausgebildeten Fachkräften. Rot-Grün sollte daher Visa-Erleichterungen besonders für Auszubildende, Studierende und Unternehmer verfügen. Aus diesem Grund müssen die bestehenden Mobilitätspartnerschaften optimiert werden, deren Zweck die Verknüpfung von migrations- und entwicklungspolitischen Zielen ist. Zudem muss sich Rot-Grün für eine Verbesserung der gemeinsamen EU-Regeln zum Umgang mit Asylbewerbern einsetzen und eine solidarische und menschenwürdige Aufnahme von Flüchtlingen in die EU ermöglichen.
Fazit: Rot-Grün hat die Chance, im Jahr 2013 einen deutlich anders akzentuierten außenpolitischen Kurs einzuschlagen. Damit diese Chance genutzt werden kann, müssen wir uns frühzeitig über Grundlagen und Prioritäten zukünftiger Außenpolitik Gedanken machen. Grüne und SPD sollten sich dieser Herausforderung stellen und schon jetzt über konzeptionellen und strukturellen Veränderungsbedarf beratschlagen. Deutsche Außenpolitik darf sich nicht länger auf nationalstaatliche Reflexe der Vergangenheit berufen, sondern muss sich als aktive Weltstrukturpolitik verstehen, die es in Kooperation mit unseren europäischen und internationalen Partnern zu gestalten gilt.
Weitere Verfasserinnen und Verfasser dieses Textes sind Barbara Meincke, Christos Katsioulis und Ekkehard Münzing. Die Autoren geben ausschließlich ihre persönlichen Meinungen wieder. Eine Langfassung dieses Beitrages finden Sie hier.