Das Atypische ist längst Normalität
Nur noch 40 Prozent aller Erwerbsbeteiligten in Deutschland befinden sich noch in einem "Normalarbeitsverhältnis". Wie kann das Arbeits- und Sozialrecht dieser Lage gerecht werden, damit Freiheit, Gerechtigkeit und Solidarität gewährleistet bleiben?
Viele der 1,6 Millionen im vergangenen Aufschwung geschaffenen Arbeitsplätze waren „atypisch“, das heißt, sie boten nur Beschäftigung in Teilzeit oder Solo-Selbständigkeit, oder sie waren befristet, schlecht bezahlt und prekär. Einen Großteil dieser Arbeitsplätze, vor allem auf dem Gebiet der Leiharbeit, traf die Wucht der Wirtschaftskrise als erstes, und im zu erwartenden Aufschwung ist eine weitere Zunahme atypischer Beschäftigung zu erwarten. Der Blick über den nationalen Tellerrand hinaus belegt jedoch zweierlei: Erstens gehört „atypische“ Beschäftigung zur Normalität, so dass wir auch zu einem normalen Umgang mit diesen Beschäftigungsverhältnissen kommen sollten. Und zweitens können auch atypische Beschäftigungsformen in einen institutionellen Rahmen gebettet werden, der die damit verbundenen Risiken sozial zu bändigen vermag. Beginnen wir mit einigen Fakten.
Die Erwerbsbeteiligung der Frauen ist in den meisten entwickelten Industrieländern stark gestiegen. Dieser Trend wird anhalten, und ihre Erwerbsbeteiligung muss auch wegen der Alterung der Gesellschaft weiter steigen. Weil das Leben aber nicht nur aus Arbeit besteht, sondern auch aus Familie, Bildung und Freizeit, bedeutet das: Die Arbeitsverhältnisse müssen flexibler werden, um das alles unter einen Hut zu bekommen. Auch die Unternehmen brauchen flexible Arbeitsverhältnisse. Von beiden Seiten des Arbeitsmarktes, von Angebot wie Nachfrage, gibt es also Druck und Bedarf nach Flexibilität. Das lässt sich leicht am Wandel der Struktur der Erwerbsbeteiligung ablesen.
Im Jahr 1985 waren (in Westdeutschland) noch 54 Prozent aller am Erwerbsleben Beteiligten in einem so genannten Normalarbeitsverhältnis. „Normal beschäftigt“ wird hier – so wie im Volksmund auch – als unbefristete Anstellung in Vollzeit und im abhängigen Lohnarbeitsverhältnis definiert. Nicht „normal“, also atypisch, sind bei dieser – in der Tat sehr engen – Definition also Beamte und Soldaten, Auszubildende, befristet Beschäftigte inklusive Leiharbeitnehmer, Selbständige und Teilzeitbeschäftigte inklusive geringfügig Beschäftigte. Auch Teilnehmer in arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen und Arbeitslose sind hinzuzuzählen, weil sie unter normalen Bedingungen ja beschäftigt wären. Nach dieser engen Definition waren 2007 nur noch 40 Prozent aller Beteiligungswilligen am Erwerbsleben in einem Normalarbeitsverhältnis beschäftigt, bei Frauen sogar nur 29 Prozent, bei Männern knapp die Hälfte.
Am stärksten stieg die Teilzeitbeschäftigung
Die stärkste Zunahme atypischer Beschäftigung gab es bei der Teilzeitbeschäftigung. Seit 1985 stieg ihr Anteil von 10 auf 26 Prozent. Den zweitstärksten Anstieg gab es beim Anteil der befristet Vollzeitbeschäftigten. Er verdoppelte sich von etwa 3 auf 6 Prozent, ist also – auf die gesamte Arbeitswelt bezogen – noch auf einem geringen Niveau. Er konzentriert sich auf Jugendliche und junge Erwachsene, die zu einem Großteil – bei vielen freilich erst nach einer langen Odyssee – in unbefristete Beschäftigung kommen. Zu beachten ist allerdings, dass auch Teilzeitbeschäftigte zunehmend erst in eine befristete und damit riskantere Anstellung geraten. Selbständigkeit als Arbeitsvertragsform ist anteilsmäßig dagegen überraschenderweise kaum angestiegen. Sie verharrt auf einem Niveau von 11 Prozent aller Arbeitsverhältnisse im weitesten Sinne. In der Selbständigkeit den Motor zukünftiger Arbeitsplätze zu sehen, wäre daher mehr als verwegen.
Der Blick auf die Nachbarländer bestätigt diesen Trend. Wenn man Selbständigkeit, befristete Beschäftigung und Teilzeitarbeit (bei Kontrolle von Überschneidungen) zusammenfasst, dann ragen im Jahre 2008 die Niederlande mit einer atypischen Beschäftigungsquote von 43 Prozent unter allen 27 Mitgliedsstaaten der EU heraus. Danach folgt Schweden mit etwa 28 Prozent, und dann kommt schon Deutschland mit 27 Prozent. Der EU-Durchschnitt beträgt 22 Prozent.
Es fällt auf, dass atypische Beschäftigung mit zunehmender Erwerbsbeteiligung steigt. Dieser Trend betrifft sowohl „sozialdemokratische“, „konservative“ als auch „liberale“ Wirtschaftssysteme. Daraus ist zu schließen, dass der Arbeits- und Sozialschutz atypischer Arbeitsverhältnisse ganz unterschiedlich ausgeprägt sein kann. Vergleichsweise gut abgesichert sind die Dänen, Niederländer und Schweden, weniger gut abgesichert sind die Briten und wir Deutschen.
Wenn höhere Erwerbsbeteiligung aber nur mit höherer Vielfalt der Arbeitsverhältnisse und entsprechend höheren Erwerbsrisiken zu erkaufen ist, dann stellt sich umso dringlicher die Frage, wie das Arbeits- und Sozialrecht diesen neuen Bedingungen der Arbeitswelt anzupassen ist. Es kann und darf nicht sein, dass die steigenden Risiken flexibler Beschäftigung auf die Schultern der schwächsten Mitglieder unserer Gemeinschaft abgeladen werden. Im Folgenden werden einige Überlegungen im Zusammenhang mit den drei wichtigsten Formen atypischer Beschäftigung vorgestellt.
Anderswo sind Selbständige versichert
Die neue Selbständigkeit ist vor allem mit dem Risiko unregelmäßiger und häufig niedriger Einkommen verbunden, aber auch mit dem Risiko, keine Aufträge zu erhalten und im Alter sozial mangelhaft abgesichert zu sein – ebenso wie bei Arbeitslosigkeit. Mit der Begrenzung der Pflichtversicherung auf wenige Sondergruppen unter den Selbständigen stellt Deutschland im europäischen Vergleich eine Besonderheit dar. In der Mehrzahl der europäischen Länder werden alle Selbständigen durch die staatlichen Pflichtversicherungssysteme erfasst, und in den Niederlanden widmet sich sogar eine Gewerkschaft speziell der Interessenvertretung von Selbständigen.
Auch ein Blick in die USA ist lehrreich, wo vor einiger Zeit Schauspieler und Drehbuchautoren streikten. Abgesehen davon, dass die amerikanischen Gewerkschaften ausgerechnet in diesem Bereich stark organisiert sind, würde es kein amerikanischer Fernsehsender wagen, seinen Regisseuren, Schauspielern und Autoren Verträge vorzulegen, wie sie in Deutschland üblich sind. Vor allem die Praxis des „Buyout“, also des Ankaufs aller Rechte, macht die kreative Fernseharbeit in Deutschland zu einer unterbezahlten Dienstleistung. In den Vereinigten Staaten erhalten alle Beteiligten Anteile am Weiterverkauf ihrer Produkte. Das motiviert Talente und schafft in diesem Fall nicht nur mehr, sondern auch bessere Arbeitsplätze.
Riester für alle!
Das Beispiel des Künstler- und Medienarbeitsmarkts lehrt noch mehr. Es zeigt, dass moderne Instrumente der Arbeitsmarktpolitik nicht unbedingt auf den Arbeitsmarkt im engeren Sinne begrenzt sein müssen. Sie berühren auch den Güter- und Dienstleistungsmarkt. Wo Arbeitsleistungen nicht unmittelbar bewertet werden können, weil der Wert der Leistung ungewiss ist und möglicherweise erst nach vielen Jahren entdeckt wird, muss der Lohn der Arbeit eben auch diese Risiken abdecken. Steigt das Risiko unregelmäßiger Einkommen, muss die Grundsicherung im Alter teilweise von der Erwerbsbiografie abgekoppelt werden.
Daraus folgt, die Vorsorge für das Alter staatlich zu unterstützen, wenn das laufende Erwerbseinkommen dafür nicht ausreicht, beispielsweise durch die Riester-Rente für alle, also auch für neue Selbständige, und durch Beitragskredite für Geringverdiener und Arbeitslose. Steigt die Chance zur zukünftigen Verwertbarkeit der Arbeitsleistungen, müssen zum Beispiel die Autorenrechte gestärkt werden. Analog gilt dies auch für Arbeitnehmer, die Elemente selbständiger Verantwortung übernehmen und deshalb auch an zukünftigen Kapitalerträgen beteiligt werden sollten.
Kommen wir zu den befristeten Arbeitsverhältnissen. Hier soll nur das heiß diskutierte Thema des Arbeitnehmerverleihs oder der Zeitarbeit aufgegriffen werden. Deutschland hinkt in der Entwicklung dieser Beschäftigungsverhältnisse gegenüber vielen Nachbarländern hinterher. In der deutschen Diskussion werden auch die Risiken dieser Form von Arbeit stärker hervorgehoben als die Chancen. Je nachdem, von welcher Seite man diese hybriden Arbeitsverhältnisse betrachtet, zeigen sie aber sowohl Licht- wie auch Schattenseiten.
Beschäftigungssicherheit durch Zeitarbeit
Durch die positive Brille gesehen können Zeitarbeitsfirmen die Auftragsrisiken von Firmen „poolen“ und so prinzipiell zwar keine Arbeitsplatzsicherheit, aber Beschäftigungssicherheit bieten. Darüber hinaus können Zeitarbeitsfirmen auch Einstellungsrisiken der Firmen übernehmen und noch unerfahrenen jugendlichen Erwachsenen vielfältige Berufserfahrungen vermitteln und so den Übergang in ein festes Beschäftigungsverhältnis unterstützen. Der niederländische Sozialwissenschaftler Jelle Visser hat in diesem Zusammenhang einmal mit der Feststellung provoziert: „Zeitarbeitsunternehmen sind die Gewerkschaften von morgen.“
Auf der anderen Seite nutzen Erwerbspersonen, besonders jüngere qualifizierte Berufsanfänger, Zeitarbeit als strategisches Mittel zur Berufsplanung. Das gilt etwa für Ingenieure, die von Projekt zu Projekt ziehen, auf diese Weise unterschiedliche Erfahrungen sammeln und so ihre Beschäftigungs- und Wettbewerbsfähigkeit auf dem Arbeitsmarkt stärken. Viele Zeitarbeitsfirmen haben auf den Fachkräftemangel reagiert und lassen geeignete Kandidaten schulen, damit sie genau auf die angeforderten Profile passen. So lernen etwa Ingenieure spezielle Computerprogramme, die sie für ein bestimmtes Projekt benötigen.
Durch die negative Brille gesehen sind aber auch die vielen schwarzen Schafe unter den Unternehmen nicht zu übersehen, die Zeitarbeit zum Lohndumping und zur Ausbeutung durch schlechte Arbeitsbedingungen ausnutzen. Da Zeitarbeitsfirmen mittlerweile weltweit agieren, besteht dringender Regulierungsbedarf, wozu die Europäische Kommission vor kurzem hilfreiche Richtlinien vorgegeben hat. Um die Vorteile dieser neuen Flexibilität mit den notwendigen neuen Sicherheiten zu verbinden, müssen vor allem das Gleichbehandlungsprinzip und das Recht auf Festanstellung nach mehreren Arbeitseinsätzen gesetzlich verankert werden. Vorbildhaft sind – den höheren Risiken entsprechend – auch höhere Sozialbeiträge für Zeitarbeit in Frankreich sowie die Pflicht in den Niederlanden, Lohnbestandteile für Zeitarbeitnehmer in einen Weiterbildungsfonds anzulegen.
Zur arbeitsmarktpolitischen Begrenzung der Zeitarbeit gehört schließlich auch die gesetzliche Verankerung eines effektiven Mindestlohns. Dafür sprechen an erster Stelle ethische Erwägungen: Lohneinkommen für Vollzeitbeschäftigte, deren Erwerbsfähigkeit in keiner Weise eingeschränkt ist, sollten nicht unter das verfassungsrechtlich garantierte Existenzminimum fallen können. Die Garantie eines Mindesteinkommens hingegen – etwa durch Kombilöhne – reicht nicht aus und verleitet Unternehmen zum Lohndumping. Das Grundgesetz garantiert mehr als nur Fürsorge. Es garantiert das Recht zu einer Lebensführung frei von politischer Willkür und Zufällen des Marktes.
Was den Sozialpartnern nicht mehr gelingt
Aus ökonomischer Sicht sprechen mehrere Gründe für einen Mindestlohn – Robert Bosch fasste sie schon 1910 zusammen: „Ich zahle nicht gute Löhne, weil ich viel Geld habe, sondern ich habe viel Geld, weil ich gute Löhne bezahle.“ Schließlich kommt noch ein politisches Argument hinzu: Die Sozialpartner in Deutschland sind, anders als in Skandinavien, nicht mehr in der Lage, aus eigener Kraft einen effektiven nationalen Mindestlohn zu garantieren.
Die Beschäftigung in Teilzeit entspricht keinesfalls mehr dem gewohnten Umfang von 20 Stunden. Sie kann von null Stunden – denkt man an das beliebte Blockmodell der Altersteilzeit – bis zu 34 Stunden variieren. Ein Zurück zur 40-Stundenwoche als Regel ist weder realistisch noch wünschenswert. Aber auf der Seite der sozialen Sicherheit ist diese flexible Beschäftigungsform in Europa und besonders in Deutschland noch nicht ausbalanciert. Immerhin, und da ist Deutschland mit den Niederlanden an vorderster Front, bestehen mit dem Teilzeit- und Befristungsgesetz von 2001 ein Recht auf Arbeitszeitverkürzung und ein Rückkehrrecht auf Vollzeit. Das war heiß umstritten, hat sich inzwischen jedoch bewährt. Auch die Bestandsschutzsicherung bei Arbeitslosigkeit ist positiv zu erwähnen.
Wie Altersarmut programmiert wird
In der Sicherung der Risiken gibt es jedoch noch erhebliche Defizite. Das betrifft vor allem die unsteten Einkommensströme im Erwerbsverlauf und mangelnde Einkommen im Alter, die mit Übergängen von Vollzeit zu Teilzeit und umgekehrt verbunden sind. Die bisherige Koordination der Altersteilzeit mit dem Steuer- und Sozialversicherungsrecht war mangelhaft. Sie förderte eher gut Verdienende und wurde durch die Solidargemeinschaft aller (auch der weniger gut Verdienenden) subventioniert, während die notorisch unterfinanzierte gesetzliche Kranken- und Pflegeversicherung Beitragsverluste hinnehmen musste. Die derzeitige Form gemeinsamer Besteuerung (Ehegattensplitting) begünstigt – meist zu Lasten der Frauen – ungleiche Arbeitszeitmuster zwischen den Ehepartnern. Auch einige Anreize für geringfügige Beschäftigung (Mini- und Midijobs) sind falsch gesetzt. Sie werden vor allem von Frauen wahrgenommen, deren Altersarmut vorprogrammiert wird.
Zwei weitere Überlegungen seien hier (wieder) zur Diskussion gestellt: zum einen die Idee flexibler Rentenanwartschaften, zum anderen die Einbeziehung unfreiwilliger Teilzeit in die Arbeitslosenversicherung. Mit flexiblen Rentenanwartschaften würde man während der Vollzeitbeschäftigung Anwartschaften (also Eckpunkte) erwerben, die die verminderten Anwartschaften bei Teilzeit oder gar einer selbst gewählten Auszeit („Sabbatical“) ausgleichen würden. Die Bundesanstalt für Angestelltenversicherung hat vor ein paar Jahren dazu realistische Modellrechnungen vorgelegt. Im Zusammenhang mit der Absicherung unsteter Einkommensströme ist auf die bisher wenig beachtete Funktionsweise des Systems der Arbeitslosenversicherung in Dänemark hinzuweisen. In diesem immer wieder als Vorbild zitierten Land sind Vollzeitbeschäftigte nicht nur gegen Arbeitslosigkeit abgesichert, sondern auch gegen unfreiwillige Teilzeitarbeitslosigkeit.
Die Generalisierung dieser Beispiele weist auf die Möglichkeit hin, wie Flexibilität und Sicherheit nicht nur rhetorisch („Flexicurity“), sondern auch inhaltlich auf einen soliden institutionellen Boden gestellt werden könnten. Dieser bestünde in einer weiteren Ergänzung passiver Sicherheiten (wie Arbeitslosengeld oder Sozialgeld) durch aktive Sicherheiten (wie effektiver Mindestlohn, flexible Rentenanwartschaften, Recht auf Weiterbildungsberatung oder Ziehungsrechte aus einem solidarischen Weiterbildungsfonds).
Auf Vorsorge und Befähigung kommt es an
Der moderne Sozialstaat gleicht nicht nur nachträglich aus, was der Markt an Ungerechtigkeiten oder Zufälligkeiten hinterlässt. Diese ausgleichende Gerechtigkeit ist zwar nach wie vor ein wichtiger Bestandteil von Solidarität. In einer verflochtenen Weltwirtschaft mit zunehmenden Unsicherheiten und Risiken werden aber Vorsorge und befähigende Gerechtigkeit immer wichtiger. Der moderne Sozialstaat garantiert deshalb nicht nur ein würdiges Existenzminimum. Er sorgt nicht nur für hohe Lebensqualität und deren gerechte Verteilung. Der moderne Sozialstaat zielt auch auf die Befähigung der Menschen zu einer selbständigen Lebensführung und auf die Schaffung der dazu erforderlichen materiellen wie sozialen Infrastrukturen. Nur vor diesem Hintergrund kann Arbeitsmarktpolitik den sozialdemokratischen Dreiklang von Freiheit, Gerechtigkeit und Solidarität gewährleisten.