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Wenn das Regieren so richtig schwierig wird

Frank Decker -- In den kommenden vier Jahren darf Rot-Grün nicht bei den bleiben - auch wenn die schon kompliziert genug sind. Ein echtes Modernisierungsprojekt muss auch die großen Zukunftsthemen der Demokratie aufgreifen

Die Bundesrepublik hat einen der denkwürdigsten Wahlkämpfe in ihrer über 50-jährigen Geschichte hinter sich: Niemals zuvor war das Rennen so spannend, niemals zuvor ist es einer politischen Formation gelungen, das Blatt in so kurzer Zeit zu wenden. Sah es noch im Sommer so aus, als ob die Herausforderer von Union und FDP mit sicherem Vorsprung ins Ziel gehen könnten, so verhießen die Umfragen eine Woche vor der Wahl einen Sieg für die rot-grüne Regierungskoalition. Nachdem sich die Stimmung in den letzten Tagen - auch, jedoch nicht nur wegen des unsäglichen Bush-Hitler-Vergleichs von Justizministerin Däubler-Gmelin - abermals drehte und die Regierung wegen ihrer amerikakritischen Position unter wachsenden Druck aus dem In- und Ausland geriet, fiel dieser Erfolg freilich noch viel knapper aus als vorhergesagt. Insofern profitierten die Koalitionsparteien nicht nur von den institutionellen Zufälligkeiten des Wahlsystems, das der SPD - dank ihrer überdurchschnittlichen Ergebnisse in Ostdeutschland - auch diesmal die für eine tragfähige parlamentarische Mehrheit benötigten Überhangmandate sicherte; sie hatten auch verdammtes Glück mit dem Wahltermin. Nur eine Woche später wäre der Vorsprung womöglich dahin gewesen.

Die Stimmungswende zugunsten von Rot-Grün wurde durch zwei unvorhergesehene Ereignisse herbeigeführt, die die letzten Wochen des Wahlkamps in nahezu perfekter zeitlicher Abfolge dominierten: die Flutkatastrophe in Ostdeutschland und die Irak-Krise. In beiden Fällen war die SPD der Hauptnutznießer. Das lässt sich besonders an den Wahlergebnissen in den neuen Bundesländern ablesen, wo sich ein erheblicher Teil der früheren PDS-Wähler jetzt den Sozialdemokraten zugewandt hat - auf diese Weise den neuerlichen Einzug der Postkommunisten in den Deutschen Bundestag verhindernd. Damit wurde eine Entwicklung verstärkt, die sich im Zuge der Regierungsbeteiligung der PDS auf Landesebene schon länger angebahnt hatte und als erfolgreiche Umarmungsstrategie der SPD beschrieben werden kann. Der Rücktritt Gregor Gysis vom Amt des Berliner Wirtschaftssenators markierte die Entzauberung der einstigen Protestpartei symbolhaft; er könnte der Vorbote eines dauerhaften Abstiegs der Postkommunisten sein, der die Sozialdemokratie in Ostdeutschland zur strukturellen Mehrheitspartei macht.

Selbst hartgesottene Beobachter staunten

Handelt es sich bei der Hochwasserkatastrophe um den Normalfall eines außergewöhnlichen Ereignisses, bei dem auch außerhalb des Wahlkampfs die Stunde der Exekutive geschlagen hätte, die Regierenden also gar nicht viel falsch machen können, so wurde die Irak-Krise von Kanzler Schröder als Wahlkampfthema in einer Weise instrumentalisiert, die selbst hartgesottenen Beobachtern den Atem verschlägt. Mit sicherem populistischen Instinkt gelang es dem Regierungschef, die Sorge vor einem Krieg im Nahen Osten mit anti-amerikanischen Ressentiments zu verknüpfen und bis in die bürgerliche Wählerschaft hineinzutragen. Dass er dabei die Staatsräson vergaß und vieles von dem zerstörte, was seine Regierung an Vertrauen bei den europäischen und atlantischen Partnern in vier Jahren aufgebaut hatte, mag man als Preis des Machterhalts rechtfertigen oder nicht. Fest steht, dass die Verwendung des Kriegsthemas im Wahlkampf die zweite Amtszeit von Rot-Grün mit einem schweren moralischen Makel belastet, der nicht nur außen-, sondern auch innenpolitisch nachwirken dürfte. Sie wird auch das spätere historische Urteil über Gerhard Schröder prägen.

Das Regieren wird für Rot-Grün in den nächsten vier Jahren zweifellos schwieriger werden. 1998 konnte die neue Koalition noch von der Aufbruchstimmung zehren, die sich nach der Lethargie der letzten Kohl-Jahre breit gemacht hatte. Das verschaffte ihr einen Vertrauensvorschuss und öffnete den Spielraum für Reformen. Im Jahr 2002 kann von einem Vertrauensvorschuss keine Rede mehr sein. Die enttäuschende Bilanz von Rot-Grün in der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik, die ohne die Gunst der von außen hereingebrochenen Ereignisse mit ziemlicher Sicherheit zu einer Wahlniederlage geführt hätte, setzt die Regierung in dieser Legislaturperiode unter enormen Zugzwang. Wahldaten unerstreichen die Bedeutung des Schlüsselthemas Arbeitslosigkeit. Die SPD verzeichnet danach die prozentual stärksten Verluste ausgerechnet bei ihrer traditionellen Kernklientel, der gewerkschaftlich gebundenen Industriearbeiterschaft, während die Union in dieser Gruppe weit überdurchschnittlich zulegen konnte. Entsprechend schlecht fallen die Kompetenzwerte für die SPD bei der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit aus. Trauten ihr 1998 noch 42 Prozent der Wähler zu, mit diesem Problem am besten fertig zu werden (gegenüber 24 Prozent für CDU und CSU, so weisen die Daten auch hier einen klaren Kompetenzvorsprung der Unionsparteien aus (mit 38 gegenüber 29 Prozent).

Jetzt werden langfristige Themen wichtig

Die Liste der in den nächsten Jahren anzupackenden Reformvorhaben ist lang. Sie reicht von der Arbeitsmarkt- über die Gesundheits- und Abgabenpolitik bis hin zur Neuordnung des Bildungswesens. Alle diese Politikfelder sind wirtschaftsnah, zeichnen sich also dadurch aus, dass sie für die Bewahrung unseres materiellen Wohlstandes unmittelbare Bedeutung erlangen. Deshalb standen sie im Wahlkampf von Beginn an im Mittelpunkt und wären dort wohl auch bis zum Schluss geblieben, wenn nicht Hochwasser und Irak-Krieg den Agendawechsel herbeigezwungen hätten.

Eine vollständige Liste notwendiger Reformen müsste allerdings auch solche Themen mit einbeziehen, die für die Zukunftssicherung des gesellschaftlichen und politischen Systems langfristig bedeutsam sind. Dazu gehören etwa die Fragen, die sich aus dem veränderten Altersaufbau der Bevölkerung ergeben, das Zuwanderungsproblem, die ökologische Überlebensfähigkeit des Planeten, das Zusammenwachsen Europas und die weitere Entwicklung der Demokratie. Dass diese Themen im Wahlkampf nur am Rande eine Rolle spielten haben, ist kaum verwunderlich. Manche von ihnen sind bezeichnenderweise noch nicht einmal in den Wahlprogrammen aufgegriffen worden. Das gilt beispielsweise für die institutionellen Rahmenbedingungen des politischen Systems (die EU inbegriffen), obwohl diese die Möglichkeiten und Grenzen der Reformpolitik maßgeblich beeinflussen.

Damit wendet sich der Blick zu der eigentlichen Schlüsselfrage. Unterstellt, dass sie dazu entschlossen wäre: Könnte die rot-grüne Koalition ein wirtschafts- und sozialpolitisches Reformprogramm, das ehrgeizigere Ziele verfolgt als in der Vergangenheit, überhaupt in die Tat umsetzen? Einige Kommentatoren meinten nach der Wahl, die Position der neue Regierung sei schon aufgrund ihrer geschrumpften parlamentarischen Mehrheit geschwächt. Wie die Erfahrung der Vergangenheit zeigt, ist an diesem Argument allerdings nicht sehr viel dran. Adenauer und Brandt konnten nach 1949 beziehungsweise 1969 weit reichende Entscheidungen durchsetzen, obwohl sie im Bundestag nur über eine hauchdünne Mehrheit verfügten.

Dass das Vetopotenzial des kleineren Koalitionspartners in der neuen Regierung zugenommen hat, braucht deren Handlungsfähigkeit ebenfalls nicht zu schmälern: Die Grünen gelten ja als der reformfreudigere Teil des Bündnisses, der dem schwerfälligen Tanker SPD hin und wieder die Richtung vorgeben muss. Außerdem liefern sie den veränderungswilligen Kräften innerhalb der Sozialdemokratie ein Alibi, um Widerstände im eigenen Lager zu überbrücken - eine Strategie, die sich in den siebziger Jahren schon Helmut Schmidt zunutze machte. Viel hängt also vom Regierungschef ab. Als die rot-grüne Koalition ihr Amt 1998 antrat, musste Gerhard Schröder sich die Macht in der SPD mit dem damaligen Vorsitzenden Oskar Lafontaine teilen. Seit Lafontaines Abgang ist Schröders Führungsposition in der Partei unangefochten; heute erinnert sie an die Rolle, die Helmut Kohl bis zu seiner Abwahl in der CDU gespielt hat. Kein sozialdemokratischer Kanzler konnte bisher eine so große Machtfülle auf sich vereinigen. Gerhard Schröder kommt daher für den weiteren Erfolg oder Misserfolg des rot-grünen Projekts besondere Verantwortung zu.

Plebiszitäre Ansprache oder Populismus?

Schröders Nimbus als Regierungschef gründet unter anderem darauf, dass er in seinem Politikstil pragmatische und plebiszitäre Qualitäten auf wählerwirksame Weise vereint. Beide Attribute sind für sich genommen weder positiv noch negativ. Bei Schröder schlugen sie in der Vergangenheit jedoch wiederholt in die negative Richtung aus, was dem Kanzler - nicht zu Unrecht - den Vorwurf der Beliebigkeit eingetragen hat. So wie sich der Pragmatiker Schröder seiner Ideologielosigkeit - man könnte auch sagen: Prinzipienlosigkeit rühmte, als er die Parole von der modernen oder unmodernen Wirtschaftspolitik ausgab, so verwechselte der Politikdarsteller Schröder die plebiszitäre Ansprache allzu häufig mit Populismus und reiner Symbolpolitik. Man muss kein demokratischer Purist sein, um das zu beklagen.

Komplexität und Konsensdruck

Es wäre allerdings falsch, diese Sünden allein der Person Gerhard Schröder anzulasten. Der Politikstil des Kanzlers wurzelt in einer generellen Transformation der politischen Prozesse, die für die demokratischen Systeme enorme Probleme birgt. Weil die zu lösenden Aufgaben komplexer werden und der Staat an autonomer Handlungsfähigkeit nach innen und außen einbüßt, verändert der Parteienwettbewerb seine Gestalt. Je weniger sich die Parteien in ihren realen Positionen voneinander unterscheiden (können), umso näher liegt es für sie, in Populismus zu machen und auf Strategien der Personalisierung auszuweichen. Dass nun erstmals ein Fernseh-"Duell" der beiden Spitzenkandidaten stattfand, lag in der Konsequenz dieser Entwicklung, obwohl sich dies von der Funktionslogik des parlamentarischen Systems her eigentlich hätte verbieten müssen. So aber haben sich die Entscheidungs- und die Darstellungsebene der Politik noch weiter voneinander entfernt.

Die realen Entscheidungsprozesse unterliegen in der Bundesrepublik von jeher einem starken Konsensdruck. Der Grund dafür liegt zum einen in den nach Besitzstandswahrung strebenden Interessengruppen, die auf die staatlichen Entscheidungen mehr oder minder großen Einfluss nehmen (je nach Konfliktpotenzial). Zum anderen wird die Handlungsfähigkeit der gewählten Mehrheit durch konstitutionelle Gegengewichte begrenzt, die von den Verfassungsgebern in der Absicht errichtet wurden, die Regierungsmacht zwischen den verschiedenen staatlichen Organen und Ebenen zu teilen. In der Bundesrepublik trifft das vor allem auf das Verfassungsgericht und den Bundesrat zu. Beide Organe haben die Macht, Gesetzesvorhaben der Regierung aufzuhalten oder ganz zu vereiteln. Die Gefahr einer Blockade wächst dabei in dem Maße, wie sie in den Sog des Parteienwettbewerbs geraten und von den politischen Gegnern für ihre jeweiligen Interessen instrumentalisiert werden.

Das System selbst ist das Problem

An dieser institutionellen Ausgangslage hat sich durch das Ergebnis der Bundestagswahl nichts geändert. Deshalb wäre es verkehrt, wollte man die Perspektiven der künftigen Regierungspolitik allein in voluntaristischen Kategorien beschreiben. Die Reformfähigkeit der deutschen Politik muss sich heute auch - und vielleicht sogar primär - an den Strukturen des Regierungssystems erweisen. Die Vorschläge dafür liegen seit langem auf dem Tisch. Sie reichen von einer Entflechtung des föderalen Systems (und damit verbundenen Entmachtung des Bundesrates) bis hin zur Einführung direktdemokratischer Beteiligungsmöglichkeiten auf Bundesebene. Ersteres könnte den Blockaden entgegenwirken, die aus dem Widerspruch von Wettbewerb und Konsens im deutschen "Parteienbundesstaat" tendenziell resultieren, letzteres einen Beitrag leisten, plebiszitäre Auswüchse im Regierungsgeschehen konstitutionell einzuhegen. Ein rot-grüne Modernisierungsprojekt, das seinen Namen verdient, darf die mit der Funktionsfähigkeit der Demokratie verbundenen Probleme nicht einfach aussparen. Für die Koalition liegt hier zugleich eine Chance, sich der Wählerschaft als bessere Reformalternative zu empfehlen.