Zwischen Hierarchie und Verhandlung
Politische Führung in der Verhandlungsdemokratie wird immer verzwickter, überlegenes Steuerungswissen besitzen Regierende nicht. Dennoch müssen sie zuweilen gordische Knoten durchschlagen. Bloß welche? Wann? Und wie eigentlich?
Der lähmende Attentismus hat seit 1998 ein Ende. Gerhard Schröder ist es gelungen, das Reformtempo in Deutschland deutlich zu erhöhen. Das Vertrauen in die Gestaltbarkeit der Dinge kehrte zurück. Andererseits aber kann von einer Euphorie im Bezug auf die Gestaltungsmöglichkeiten der Politik keine Rede sein. Gegen Ende der 14. Wahlperiode des Bundestages wird man kaum davon sprechen können, dass der Reformstau komplett abgearbeitet wäre.
Man mag es kaum aussprechen: Auch unter Gerhard Schröder sind einem schon Klagen über zu geringe Erfolge und zu hohe Kosten politischer Steuerung zu Ohren gekommen. Diese Skepsis wird weniger an der unbestrittenen Führungsqua-lität des Bundeskanzlers oder an der Qualität der Regierungsprogramme festgemacht. Die Skepsis reicht tiefer: Ganz unabhängig von der jeweiligen politischen Farbenlehre bestehen in der Bevölker-ung Zweifel, ob das Gemeinwesen mit dem ihm zur Verfügung stehenden Instrumentarium die großen Probleme der Zukunft lösen kann. Staatliches Handeln wird zunehmend als stumpfe Waffe und bloßer symbolischer Aktionismus wahrgenommen. Zugleich gelten zentrale gesellschaftliche Probleme - wie Massenarbeitslosigkeit, Unterentwicklung und Hunger, ethno-politische Konflikte, Klimaveränderung oder Bevölkerungsexplosion - in den Augen des Publikums als politisch schlechterdings unbeherrschbar.
Die Krise der politischen Steuerung ist also janusgesichtig: Bestritten wird einerseits die Steuerungsfähigkeit der Politik, andererseits die Steuerbarkeit der fundamentalen Krisen und Probleme überhaupt. Teile der Öffentlichkeit beschleicht das Gefühl, dass die politischen Eliten mit weitgehend untauglichen Instrumenten beinahe unlösbare Probleme bearbeiten. Die Politik ist mit dem Megatrend des Verlustes von Souveränität konfrontiert, was das Geschäft aller Volksvertreter erheblich erschwert. Was ist geschehen?
Fallen, Blockaden, Intransparenz
Fünf Stichpunkte sollen hier genügen. Wir erleben erstens eine Ausdifferenzierung der Gesellschaft in immer spezialisiertere Teilsysteme, denen jeweils eine Tendenz zur Abschließung gegenüber Steuerungsversuchen von außen eigen ist. Diese Ausdifferenzierung setzt sich auf der Ebene der Einzelnen als Pluralisierung der Lebensstile fort. Zugleich entgrenzen zweitens die Internationalisierung und Globalisierung sowohl der Herausforderungen als auch der Folgen staatlichen Handelns und Unterlassens. Hinzu kommt drittens die so genannte Politikverflechtungsfalle, also die Einbindung der Politik in eine horizontale und vertikale Verflechtung von Institutionen, Akteuren und organisierten Interessen im Bund-Länder-Verhältnis, im Verhältnis zur Europäischen Union et cetera.
Das macht die Dinge intransparent und bringt wechselseitige Blockaden mit sich. Viertens stellt die neue Qualität zivilisatorischer Risiken im Zeitalter der asymmetrischen Terrorkriege und der Gentechnik höhere Anforderungen an die Weitsicht und Verantwortlichkeit von Politik und Verwaltung. Fünftens schließlich verstärkt sich der Zwang, langfristige Wirkungen, also schwer kalkulierbare, um Jahrzehnte verzögerte Effekte politischen Handelns oder Unterlassens, zu berücksichtigen - es geht etwa um nachhaltigen Klimaschutz, um den generationengerechten Umbau der sozialen Sicherungssysteme sowie um nachhaltige Finanzpolitik ohne "Marsch in die Verschuldungsfalle". Für einen Politiker hat es wenig Zweck, einen blutleeren Steuerungspessimismus zu kultivieren. Er muss in dieser Situation die Frage beantworten, wie die "Problemverarbeitungskapazität" des politischen Systems erhalten oder verbessert werden kann, und wie sich die Rationalität des politischen Prozesses erhöhen lässt.
Die Politik ist auch nicht schlauer
Zugleich aber ist die Vorstellung schlicht falsch, das politisch-administrative System könne die Gesellschaft zu einheitlichem und zielführendem Handeln veranlassen. Auch wenn Politiker gelegentlich versuchen, den gegenteiligen Eindruck zu erwecken: Die Politik operiert nicht aus einem überlegenen Steuerungswissen heraus, das sie zu einer aus der übrigen Gesellschaft herausgehobenen Stellung berechtigen würde. Tatsächlich verfügen weder Parlament noch Regierung a priori auch nur über das notwendige Steuerungswissen, um sachadäquat zu handeln. Von einem Wissensvorsprung kann erst Recht nicht die Rede sein. Der Charme des vermittlerisch angelegten "Systems Steinmeier" besteht gerade darin, dass es sich dessen bewusst ist und sich darauf konzentriert, die notwendigen Lernprozesse selbst zu organisieren.
Die Politik ist nur ein sozialer Teilprozess, der mit vielen anderen Teilprozessen interferiert. Sie trägt zum sozialen Wandel bei, ohne ihn letztlich bestimmen zu können. Politische Steuerung in dem Sinne, dass die Politik als gleichsam herrschendes System Entwicklungen etwa in Wirtschaft und Wissenschaft nach dem Prinzip "top-down" plant und durchsetzt, ist Illusion. Tatsächlich wohnt nämlich jedem Teil der Gesellschaft eine ausgeprägte und natürliche Tendenz zur Sicherung seiner Autonomie inne, die ihn gegenüber Steuerungsversuchen der Politik weitgehend abschließt. Luhmann hatte ganz Recht: Es gibt keine Steuerung der Gesellschaft, sondern nur Steuerung in der funktional differenzierten Gesellschaft. Die Politik kann Anstöße geben, aber letztlich entscheidet nicht sie, sondern die Eigenreaktivität der Gesellschaft. Erkennt man diese Prämisse an, so besteht das Geheimnis darin, die gesellschaftlichen Akteure rechtzeitig einzubinden und sich ihrer freiwilligen Teilnahme an einem Handeln zu vergewissern, das an gesamtgesellschaftlicher Rationalität ausgerichtet ist.
Es ist deshalb nötig, Interaktionssysteme zwischen Politik und den Teilsystemen der Gesellschaft zu errichten, über welche die Politik überzeugend auf die Akteure einwirken und versuchen kann, deren Reflexivität zu steigern. Das kann nur auf Augenhöhe gelingen - wenn also die Politik zuvor ein gutes Stück ihres hierarchischen Steuerungsanspruchs aufgibt und sich als das begreift, was sie längst ist: Nicht als Herrscherin, sondern als Umwelt anderer Teile der Gesellschaft.
Blinde Gefolgschaft gibt es nicht mehr
Politische Akteure, die mit einer hartnäckigen Tendenz ihres Publikums zur Abschließung gegenüber hierarchischen Top-down-Vorgaben konfrontiert sind, müssen ihren Instrumentenkasten neu ordnen. Der Stellenwert regulativer Politik wird zurückgedrängt. Stattdessen weicht man auf Koordinationsmechanismen wie Verhandlung und strukturell gekoppelter Selbststeuerung aus. Die Politik verständigt sich dann weniger mittels des Bundesgesetzblattes, mehr über Steuerungsmedien wie Geld oder Wissen. Verhandlungen in intermediären Systemen - beispielsweise über materielle Förderung, also distributive Politik - erlangen einen höheren Stellenwert.
Mit dem Leitbild des kooperativen Staates korrespondiert das Konzept der Verhandlungsdemokratie, also einer Spielart der Volksherrschaft, die auf zahlreichen Aufgabenfelder Hoheitsakte durch ausgehandelte Selbstbindung ersetzt beziehungsweise in ihren Hoheitsakten zuvor ausgehandelte Politikergebnisse nur nachvollzieht. Das verspricht nicht nur höhere Effektivität, sondern auch Beschleunigung. Kanzleramtsminister Frank Walter Steinmeier drückt es so aus: "Der ritualisierte Weg über Expertenrunden, Enquete- und Programmkommissionen, Parteitagsbeschlüsse und langwierige Gesetzgebungsvorhaben kann sich schnell als zu lang erweisen, wenn es darum geht, Chancen zu ergreifen und sich im internationalen Wettbewerb aussichtsreich zu positionieren." In der Realpolitik lässt sich dieser Ansatz leicht durchbuchstabieren: Von "A", wie Atom-Konsens, bis "Z" wie Zuwanderungskommission. Dazwischen das Bündnis für Arbeit, die Bundeswehrstrukturkommission, die Initiative D 21, der Nationale Ethikrat et cetera. Auf diese Weise jedenfalls ist es dem Kanzler gelungen, die Suche nach dem Konsens zu einem Markenzeichen sozialdemokratischer Politik zu machen. Ein Markenzeichen, das sich von der vorausgegangen Politik der Entsolidarisierung und der sozialen Spaltung wohltuend unterscheidet.
Nun sind Verhandlungsdemokratie und kooperativer Staat allerdings keine "Wunderseife" mit der man der differenzierten Gesellschaft nur den Pelz waschen muss, um die verlorene Steuerungsfähigkeit des Staates in vollem Umfang wieder herzustellen. Diese Konzepte werfen vielmehr neue Probleme auf, denen sich die Politik zu stellen haben wird. So kommt man nicht umhin, das Verhältnis von Führung und Konsens konkret zu bestimmen. Es sind Antworten auf die Frage nötig, wo die Grenzen der Kooperationsbereitschaft und der Konsenssuche des Staates verlaufen. Wann und in welchem Maße muss von der Staatsleitung am Ende eben doch orginäre, also nicht kooperative Führung verlangt werden?
Manchmal hilft trotzdem nur noch Führung
Offenbar besteht die politische Kunst darin, den richtigen Mix aus den Steuerungsmedien Hierarchie und Verhandlung zu wählen. Denn selbst in der Verhandlungsdemokratie tritt die Kooperation nicht völlig an die Stelle einseitiger verbindlicher Vorgaben. Es existieren elementare Standards, über die nicht lange diskutiert werden muss, weil sie auf der Hand liegen. Ebenso denkbar ist natürlich, dass Konsensrunden scheitern. Verhandlungen können sich so sehr festfressen, dass dem Kanzler keine andere Wahl bleibt, als von dem Instrument Gebrauch zu machen, das sein Amt letztlich charakterisiert: Er muss dann seiner Führungsverantwortung gerecht werden, die in der Richtlinienkompetenz des Grundgesetzes ihren Niederschlag findet. Die Richtlinienkompetenz ist das Schwert mit dem der Regierungschef gelegentlich dem einen oder anderen gordischen Knoten zu Leibe rücken muss. Kurz gesagt, es geht um so viel Verhandlung und Kooperation wie möglich und um so viel Regelung durch einseitige, zwingende, staatliche Vorgaben wie nötig.
Doch die Sache ist sogar noch komplizierter. Denn in Wirklichkeit ist der Gegensatz zwischen Macher und Moderator in der Praxis der Verhandlungsdemokratie weit weniger scharf, als er zunächst erscheinen mag. Ein Konsensprojekt zu eröffnen heißt schließlich nicht, ohne jede Vorgabe, ohne Willen zur Führung und ohne programmatisches Konzept zu agieren. Die elementaren Führungsaufgaben im kooperativen Staat liegen gerade darin, die Aufgaben einer Konsensrunde und die "Leitplanken" des Projektes vorzu- geben. Es kommt auf die richtige Mischung an - zwischen Festigkeit im Grundsätzlichen einerseits und der nötigen Offenheit hinsichtlich der Strategie und der Ausgestaltung des politischen Programms andererseits.
Die "objektiven Sachzwänge" der Experten
Daneben bedarf es der hinreichenden gesamtgesellschaftlichen Legitimation von Politikergebnissen, und zwar vor allem derjenigen Politikergebnisse, an deren Aushandlung das Parlament als Vertretung des ganzen Volkes nicht oder nur am Rande beteiligt war. Ein schleichender Prozess der Entparlamentarisierung muss gerade deshalb vermieden werden, weil der kooperative Staat ohnehin eine gewisse Tendenz zur Schwächung der Parlamente in sich trägt, die Arthur Benz zutreffend beschrieben hat: Im Vorfeld parlamentarischer Gesetzgebung nämlich werden die Verhandlungen mit Interessengruppen weitgehend von der Ministerialverwaltung geführt. Die Ergebnisse solcher "Vorverhandlungen" stellen die Experten dann vielfach als objektive Sachzwänge dar, womit sie der politischen Auseinandersetzung um mögliche Alternativen vorsorglich entzogen werden.
Ebenfalls weitgehend in der Hand der Exekutive liegt die Interessenabstimmung zwischen Bund und Ländern. Auch dieser Mechanismus trägt zum politischen Übergewicht der Regierung bei. Zu allem Überfluss hat der durch das Grundgesetz aus guten Gründen verordnete Kooperationszwang den Nachteil, dass er Verantwortlichkeiten intransparent werden lässt, weil Politikergebnisse nicht mehr klar der Regierung oder der Opposition zugeordnet werden können. Was im Getümmel von Verhandlungen und Kooperation auf der Strecke zu bleiben droht, ist die Orientierung schaffende Funktion des Parteienwettbewerbs.
Das Parlament muss sich beschränken
Kooperative Rechtssetzung oberhalb der Ebene des Nationalstaates, also Rechtssetzung in der EU, internationale Verträge und informelle Regimebildung werden seit jeher weitgehend außerhalb der parlamentarischen Arena getroffen. Doch in dem Maße, wie Souveränität in einen europäischen beziehungsweise internationalen Kontext abgegeben wird, verschieben sich die Gewichte sogar noch weiter zu Gunsten der Exekutive. Theoretisch sind die Parlamente zwar gelegentlich in der Position, mit der Verweigerung der Ratifikation eines internationalen Vertrages zu drohen - in der Realität des parlamentarisch gebundenen Regierungssystems jedoch müssen die Mehrheitsfraktionen der Regierung einen weiten außenpolitischen Handlungsspielraum belassen.
Der verhandelnde, kooperierende Staat wird daher einen Funktionswandel des Parlaments nach sich ziehen: So wird das Parlament zum einen künftig mehr Raum für die Konkretisierungen politischer Programme durch die Vollzugsbehörden und Selbstverwaltungen eröffnen müssen. Eine weitere Erhöhung der Regelungsdichte und Regelungstiefe des "motorisierten Gesetzgebers" ist mit dem neuen Leitbild des Staates unvereinbar. Darüber hinaus steht das Parlament vor einer unvermeidbaren Akzentverlagerung. Der Trend führt fort von der Entscheidung über die operative Politik - die zunehmend in den Arenen der Kooperation stattfindet - und hin zur Intensivierung der parlamentarischen Kontrollfunktion.
Nur im Parlament ist das Volk "anwesend"
Die Autorität für diese politische Kontrolle wird das Parlament künftig weniger daraus beziehen, dass es interveniert, sondern daraus, dass es intervenieren könnte. Die distanzierte Kontrolle funktioniert so, dass die Parlamente als Forum der Beobachtung, Evaluation und Kritik agieren. Auf diese Weise steuern sie das Regierungshandeln mittelbar über den Druck der öffentlichen Meinung, den sie mit erzeugen. In der Verhandlungsdemokratie muss das Parlament deshalb eine Integrationsfunktion übernehmen, die der auf sektorale Verhandlungen eingerichtete kooperative Staat sonst nicht mehr ohne weiteres erfüllen würde, denn überhaupt nur im Parlament ist das Volk "anwesend". Im Parlament tritt der Regierung das Volk gegenüber, und zwar als Vertretung der Bürger und nicht als Aggregat von partikularen Interessen.
Deshalb benötigt das Parlament geeignete Instrumente, um ausgehandelte Politikergebnisse anhand von Maßstäben gesamtgesellschaftlicher Rationalität zu kontrollieren. Anders ausgedrückt: Die Aufgabe kooperativer Politik besteht darin, die vor allem den Teilsystemen Wirtschaft und Wissenschaft innewohnende Abkoppelungstendenzen zu überwinden. Es geht hier um eine Zweckrationalität, die sich einerseits aus der fachlichwissenschaftlich ausgerichteten Suche nach optimalen Lösungen für bestimmte Zwecke und andererseits aus günstigen, möglichst umfassenden Zweck-Mittel-Kalkülen speist. Diese zweckrationalen Kalküle dürfen sich aber nicht im luftleeren Raum vollziehen, sondern müssen - im Sinne "substanzieller Rationalität" - auf eine feste Basis von Normen, Werten und Zielen gegründet sein.
Der politische Prozess sollte sich stets eine unaufgeregte Phase der Evaluation gönnen, damit bisherige Erfahrungen systematisch genutzt werden können. Evaluation und Folgenantizipation sind nämlich von besonderer Bedeutung für die Qualität politischer Maßnahmen, etwa der Gesetzgebung. Zu einem großen Teil liegt das Rationalitätsdefizit des gegenwärtigen Politikbetriebs darin, dass die gewissenhafte Evaluation der Folgen staatlicher Maßnahmen oder die seriöse Antizipation der Folgen künftiger Maßnahmen nicht konsequent genug stattfindet. Einige Beobachter sprechen vom "Kurzschluss" des Politikzyklus, um den Sachverhalt auf den Punkt zu bringen.
Die Abgeordeten müssen entschleunigen
Charakteristisch hierfür ist jene hektische Änderungsgesetzgebung, bei der sich an die Implementation der Vorgängerregelung sogleich eine Reformulierung des Wirkungsmodells anschließt. Unter dem Druck organisierter Interessen und kritischer Stimmen in der veröffentlichten Meinung, glauben die Entscheidungsträger, echtes Feedback gar nicht erst abwarten zu können - von gelassener Ex-post-Evaluation bisheriger Maßnahmen ganz zu schweigen. Der Start der 14. Wahlperiode des Deutschen Bundestages hielt für derartige Kurzschlüsse leider allerlei Beispiele bereit. Inzwischen hat die Bundesregierung mit dem Projekt der Gesetzesfolgenabschätzung einen ersten wichtigen Schritt in die richtige Richtung getan. Wir stehen aber erst am Anfang der Entwicklung.
Besonders die Parlamente sollten die Chancen ergreifen, die sich hier ergeben. Sie sollten sich jeder irrationalen Hektik im politischen Prozess als "Entschleuniger" entgegenstellen. Und sie werden die Frage beantworten müssen, ob sie nicht für Programm- oder Gesetzesevaluationen eigene Hilfsorgane benötigen. Die Rechnungshöfe leisten bisher nur fiskalische Rechnungskontrolle. In den wirklich interessanten Bereich, die wissenschaftliche Bewertung der materiellen Effektivität und Effizienz staatlichen Handelns, dringen sie dabei nicht vor. Nicht nur dieses Problem bleibt noch zu lösen.