Auf den Wiedereinstieg kommt es an
Die Deutschen plagen Ängste vor Jobverlust und dauerhaftem Abstieg. Solchen Befürchtungen lässt sich am besten mit einem durchlässigeren Arbeitsmarkt beikommen, der neue Chancen eröffnet, statt Menschen stillzulegen
Die Akzeptanz von Arbeitsmarkt- und Wohlfahrtsstaatsreformen ist grundsätzlich problematisch, wenn sie mit Einschnitten und signifikanten Veränderungen gegenüber dem Ausgangszustand verbunden sind. Dies hat zwei Dimensionen: die inhaltliche Gestaltung von Reformen sowie deren politische und öffentliche Vermittlung.
Was die inhaltliche Ausgestaltung von Arbeitsmarkt- und Wohlfahrtsstaatsreformen angeht, so hat die internationale vergleichende Forschung auf die besondere Logik von Reformen mit restriktivem Charakter und deren grundsätzlich problematische Durchsetzbarkeit hingewiesen. Je stärker, sichtbarer und konzentrierter Einbußen ausfallen sollen, umso prekärer ist die Akzeptanz solcher Entscheidungen. In der Wahlbevölkerung stark vertretene oder in Parteien und Verbänden gut organisierte Gruppen können sich im politischen Entscheidungsprozess besonders effektiv artikulieren. Deshalb sind massive Veränderungen und Kürzungen im Sozialstaat eher die Ausnahme, während marginale Reformen dominieren, die im Wesentlichen dem Prinzip der „Pfadabhängigkeit“ folgen. Dies spiegelt die strukturierende und stabilisierende Wirkung etablierter institutioneller Regelungen wider, an die sich die Akteure in ihren Erwartungen und ihrem Verhalten angepasst haben. Höhere Akzeptanz haben unter sonst gleichen Bedingungen also Reformen, die an den etablierten institutionellen Status quo anschließen, in diesem Sinne der Pfadabhängigkeit folgen und nur zu geringen Abweichungen führen.
Die Defizite des konservativen Sozialmodells
Reformen, die sich im Rahmen der Pfadabhängigkeit bewegen, sind leichter zu realisieren, weil sie politisch weniger gravierende Konflikte aufwerfen, aber auch im Hinblick auf institutionelle Wechselwirkungen einfacher zu gestalten sind als weiterreichende Veränderungen. Die vergleichende Analyse von Wohlfahrtsstaaten zeigt jedoch, dass gerade die konservativen Wohlfahrtsstaaten Kontinentaleuropas, zu denen Deutschland zählt, besonders große Defizite bei der Integration der erwerbsfähigen Bevölkerung in den Arbeitsmarkt aufweisen. Frauen, Ältere und Geringqualifizierte sind bei uns weniger gut in den Arbeitsmarkt integriert als in liberalen und sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaaten.
Diese Beschäftigungsdefizite lassen sich auf institutionelle Regelungen von Arbeitsmarkt und Wohlfahrtsstaat zurückführen, etwa die vergleichsweise strikte Regulierung des Arbeitsmarktes, eine über Transferleistungen und tarifliche oder gesetzliche Mindestlöhne begrenzte Lohnflexibilität, eine hohe Belastung mit Steuern und Abgaben und eine traditionell passiv ausgerichtete Arbeitsmarktpolitik, die vergleichsweise großzügige, an das frühere Arbeitsentgelt geknüpfte Transferleistungen gewährt und nicht primär auf rasche Reintegration in den Arbeitsmarkt ausgerichtete aktive Maßnahmen umfasst.
Marginale Reformen genügen nicht
Um hier eine Verbesserung zu erreichen, sind Veränderungen erforderlich, wie sie im Rahmen nur pfadabhängiger und marginaler Reformen kaum erreicht werden können. Eine stärkere Aktivierung von Langzeitarbeitslosen, die in vielen Ländern im Mittelpunkt aktivierender Arbeitsmarktpolitik steht, bedeutet in den passiven Wohlfahrtsstaaten mit ihren statussichernden Transferleistungen einen Bruch mit dem bisherigen Arrangement des Bismarckschen Sozialmodells und damit Reformen, die über den engen, von institutioneller Pfadabhängigkeit definierten Spielraum hinausgehen.
Dies gilt besonders dann, wenn statusorientierte Leistungen für Langzeitarbeitslose – in Gestalt der Arbeitslosenhilfe oder der verlängerten Bezugsdauer von Arbeitslosengeld I für ältere Arbeitslose – zur Disposition gestellt und auch niedrigere Löhne als Einstiegsoption in den Arbeitsmarkt akzeptiert werden sollen. Dabei gilt, dass statusorientierte Transferleistungen zwar tendenziell großzügiger sind, jedoch ohne Aktivierung zu längerer Inaktivität beitragen. Es ist also konsequent gewesen, hier mit einer Reform wie Hartz IV anzusetzen, welche die Transferleistungen verändert und gleichzeitig die Bemühungen um einen Wiedereinstieg in den Arbeitsmarkt intensiviert. Das bedeutet jedoch implizit eine partielle Annäherung der deutschen Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik an ein Sozialstaatsmodell mit liberaler Prägung.
Diese teilweise Abkehr vom kontinentaleuropäisch-konservativen Wohlfahrtsstaat mit seinen segmentierten Arbeitsmärkten und statuserhaltenden Regeln kann historisch gewachsene und institutionell stabilisierte Gerechtigkeitsvorstellungen verletzen und die Akzeptanz solcher Reformen schmälern. Die mit den Hartz-Reformen verbundene Abschaffung der Arbeitslosenhilfe, die Verkürzung der Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes und die striktere Aufforderung zum Wiedereinstieg auch zu geringerer Entlohnung bedeuten, dass durch frühere Ausbildung und Berufstätigkeit erworbene Transfer- und Entlohnungsansprüche aufgegeben werden müssen – was durch die Senkung der Anspruchslöhne zwar bessere Chancen auf einen Einstiegsjob und einen Wiederaufstieg bietet, im Vergleich zum früheren Zustand aber zunächst weniger attraktiv erscheint.
Für einen aufnahmefähigeren Arbeitsmarkt
Schließlich kann die Akzeptanz von Reformen gesteigert werden, wenn wichtige gesellschaftliche Gruppen diese mittragen. Dies gilt bei Arbeitsmarkt- und Wohlfahrtsstaatsreformen besonders für die Sozialpartner. Erfolgreiche Reformprozesse in europäischen Wohlfahrtsstaaten sind zu einem wesentlichen Teil gelungenen Aushandlungsprozessen zwischen Regierungen, Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften zuzuschreiben, wobei jedoch den Regierungen eine wichtige treibende Funktion zukam. Diese Verhandlungslösungen gingen mit Tauschgeschäften zwischen den beteiligten Akteuren einher.
Kompensationen sind jedoch nicht nur zwischen Regierung und Sozialpartnern möglich. Eine Regierung kann auch im Design von Reformen selbst kompensatorische Elemente anlegen, um potenzielle Akzeptanzdefizite auszuräumen. Das kann eine „Entschädigung“ für bestimmte Einschnitte durch zusätzliche Leistungen auf einem anderen Gebiet umfassen. Es kann sich jedoch dabei auch um die „gerechte“ Verteilung von Einschnitten über verschiedene Gruppen hinweg handeln, um so über ein höheres Maß an „Fairness“ bei den Reformen für höhere Akzeptanz zu sorgen.
Komplementäre Reformen sind aber nicht nur polit-ökonomisch wichtig, sondern auch aus Gründen der Wirksamkeit von Reformen. Da Arbeitsmarktreformen in einem komplexen institutionellen Gefüge implementiert werden, das von Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Elementen gekennzeichnet ist, sind die Effekte gering, wenn lediglich isolierte Veränderungen vorgenommen werden. Ökonomisch erfolgreich sind Reformen dann, wenn sie durch komplementäre Veränderungen begleitet werden. Bezogen auf die Entwicklung in Deutschland bedeutet dies, dass der tatsächliche oder wahrgenommene Mangel an Jobs und damit an Einstiegschancen die Kürzungen im Bereich der Transferleistungen weniger „gerecht“ erscheinen ließ. Ein aufnahmefähigerer Arbeitsmarkt ist eine notwendige komplementäre Reform zu einer stärker aktivierenden Arbeitsmarktpolitik.
Beachtliche Dynamik sogar im Osten
Eine Verunsicherung der Bevölkerung im Zuge von Reformen ist also durchaus natürlich, da die Veränderung traditioneller Institutionen erst einmal mit Unsicherheit bei den Individuen verbunden ist. An dieser Stelle ist zudem noch ein Ost-West-Unterschied zu konstatieren, da sich die Systembruchdiskussion an den bisher vorhandenen Regularien in Westdeutschland orientiert. In Ostdeutschland dagegen ist ein doppelter Strukturbruch zu erkennen. So sind die Wertvorstellungen der Ostdeutschen immer noch stark an den gesellschaftlichen Zielen der Vorwendezeit ausgerichtet und passen noch weniger zu den derzeitigen Reformen als zum westdeutschen Sozialstaat der neunziger Jahre, woraus sich wiederum verstärkte Akzeptanzprobleme ergeben.
Tatsächlich ist der Schwerpunkt des in der FES-Studie aufgezeigten „abgehängten Prekariats“ mit 25 Prozent im Osten gegenüber 4 Prozent im Westen zu finden. (Hier muss wegen der Aufregung um diese Zahlen darauf hingewiesen werden, dass weder die Existenz noch die Größe dieser Gruppe ein neues Phänomen sind, sondern in entsprechenden Untersuchungen immer wieder abgebildet werden.) Diese Entwicklung hat allerdings viel mehr mit dem in mancherlei Hinsicht missglückten Prozess der Wiedervereinigung zu tun, viel weniger mit den derzeitigen Arbeitsmarktreformen. Gleichwohl gibt es in Ostdeutschland aufgrund der allgemein schlechten Arbeitsmarktlage geringere Aufstiegschancen als in Westdeutschland. Und natürlich ist die steigende Zahl von Empfängern von SGB II-Leistungen nicht dazu angetan, stimmungsaufhellend zu wirken.
Aber auch hier hilft ein genauerer Blick in die Daten. So ist zum einen festzuhalten, dass über das Jahr hinweg tatsächlich noch mehr Personen Arbeitslosengeld II-Empfänger sind als offiziell ausgewiesen werden, da es sich bei den offiziellen Daten um Stichtagszahlen handelt, die nicht die Bewegung in den SGB-II-Bereich und wieder hinaus abbilden. Und hier ist eine beachtliche Dynamik zu verzeichnen. Immerhin bezieht etwa ein Viertel der Bedarfsgemeinschaften nur vorübergehend Arbeitslosengeld II, was im Großen und Ganzen der früheren Situation bei der Sozialhilfe entspricht. Diese Dynamik hängt wiederum von einer Vielzahl sozialer Faktoren wie Kinder, Alter, Qualifikation oder soziale Kompetenzen ab, was bereits erste Hinweise auf bestimmte Defizite in der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik gibt.
Die unbegründeten Ängste der Mitte
Die zweite Gruppe, die sich durch die Arbeitsmarktreformen und hier wiederum vor allem durch Hartz IV in ihrem Status bedroht fühlt, ist die Mittelschicht. Mit dem Wegfall der mit der Arbeitslosenhilfe wenn auch nur vermeintlich verbundenen Lebensstandardsicherung und der kürzeren Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes I geht die Vorstellung einher, dass die Grundprinzipien der Leistungsgerechtigkeit und der Statussicherung verloren gingen und damit die Beibehaltung der bisherigen Lebensweise nicht mehr möglich ist. Allerdings kontrastieren diese Ängste sehr stark mit der Realität, denn die verfügbaren Daten aus dem Sozioökonomischen Panel zeigen, dass die Gefahr des Statusverlustes ab- und nicht zugenommen hat. So reduzierte sich für die westdeutschen Mittelschichtgruppen die Abwärtsmobilität seit Anfang der neunziger Jahre. Und auch die Relationen der qualifikationsspezifischen Arbeitslosenquoten haben sich über die Jahre hinweg nicht geändert: Je höher die formale Ausbildung, umso geringer ist die Wahrscheinlichkeit, arbeitslos zu werden.
Die Einkommensverteilung bleibt konstant
Ebenso wenig weist die Entwicklung der Einkommensverteilung auf Abwärtsmobilität und Statusverlust der Mittelschicht hin. Unterteilt man die Einkommensverteilung in fünf Fünftel, so zeigt sich auch hier über die letzten 15 Jahre für Westdeutschland eine erstaunliche Stabilität, die auch im Gini-Koeffizienten zum Ausdruck kommt. Dieser liefert uns Aussagen über die Gleichverteilung der Einkommen. Bei einem Wert von 0 wären die Einkommen vollkommen gleich verteilt, während ein Wert von 1 für eine vollkommene Ungleichverteilung steht. Für Westdeutschland ergibt sich 2005 mit 0,265 praktisch der gleiche Wert wie 1984 mit 0,266. In der Zeit dazwischen war der Wert noch etwas geringer. Für Gesamtdeutschland liegt der Wert etwas höher, aber immer noch unter 0,3 – im internationalen Vergleich ein sehr unterdurchschnittlicher Wert. Gleichzeitig ist es so, dass auch in den letzten Jahren das verfügbare Medianeinkommen moderat gestiegen und keineswegs gefallen ist.
Es deutet also wenig bis nichts auf einen generellen Abwärtstrend der deutschen Gesellschaft hin. Die Gründe für den gefühlten Abwärtstrend liegen zum einen in den mit dem Strukturbruch verbundenen Unsicherheiten, zum anderen in der doch überraschenden empirischen Erkenntnis, dass eine ausgeprägte Arbeitsmarktregulierung gerade nicht zum Empfinden von Arbeitsplatzsicherheit und Wohlbefinden beiträgt, sondern genau das Gegenteil verursacht, denn wer einmal seinen Arbeitsplatz verliert, hat große Schwierigkeiten bei der Rückkehr in Beschäftigung.
Bei der Verbesserung der Arbeitsmarktsituation kann es weniger darum gehen, Arbeitsplätze durch strengere Regulierung zu stabilisieren und den erworbenen Erwerbsstatus durch längere und großzügigere Sozialtransfers zu erhalten, während das Humankapital durch längere Arbeitslosigkeit entwertet wird. Es geht vielmehr um einen rascheren Wiedereinstieg in den Arbeitsmarkt für qualifizierte Personen, aber auch für Geringqualifizierte und Langzeitarbeitslose. Je weniger Arbeitslosigkeit in Deutschland mit großen Schwierigkeiten beim Wiedereinstieg verbunden ist, umso geringer werden auch die Ängste vor der Arbeitslosigkeit sein.
Inklusion erfolgt am Arbeitsmarkt
Die Erwerbsintegration der Geringqualifizierten kann verbessert und Langzeitarbeitslosigkeit abgebaut werden, wenn eine strikte Aktivierungsstrategie verwirklicht wird. Dies kann ohne Kombi- und Mindestlöhne funktionieren, sofern der Bezug von Transfers an die Verfügbarkeit für den Arbeitsmarkt und die Annahme von Jobs oder Trainingsangeboten geknüpft wird.
Nach angelsächsischem Modell würde Aktivierung die flächendeckende Durchsetzung des Prinzips der Gegenleistung durch Arbeit beim Transferbezug, eine substanzielle Senkung des Niveaus der sozialen Mindestsicherung und die Öffnung der Lohnstruktur nach unten bedeuten, das heißt eine größere Spreizung der Löhne. Dies könnte dann mit großzügigen Kombilöhnen verbunden werden, um „Armut in Arbeit“ zu lindern. Ein moderater Mindestlohn würde in einem solchen System dafür sorgen, dass die Löhne nicht zu weit absinken. Und er würde helfen, den Aufwand der staatlichen Leistungen für Geringverdiener zu begrenzen. Öffentliche Ressourcen können bei den Transferleistungen eingespart werden, bleiben aber für die dauerhafte Aufstockung der niedrigen Verdienste erforderlich.
Wird die soziale Mindestsicherung auf einem anspruchsvollen Niveau beibehalten und soll eine Ungleichheit der Löhne über tarifliche, gesetzliche oder implizite Mindestlöhne des Transfersystems begrenzt werden, so kann versucht werden, die Arbeitsmarktintegration von Geringqualifizierten und Langzeitarbeitslosen ähnlich wie in Frankreich oder den Niederlanden über die Bezuschussung von Sozialversicherungsbeiträgen der Arbeitgeber (oder andere arbeitgeberseitige Subventionen) zu verbessern. Ergänzend kann eine Aufstockung geringer Verdienste vorgenommen werden, die jedoch angesichts des hohen Niveaus der Mindestsicherung weniger großzügig ausfallen muss, um finanzierbar zu bleiben. Die Wirkung einer solchen Strategie ist jedoch bescheiden und mit erheblichem Ressourcenaufwand verbunden.
Unabhängig davon ist ein durchlässigerer Arbeitsmarkt als notwendige Ergänzung zu den bisherigen Reformen vonnöten, um im Zusammenhang mit dem beabsichtigten Fördern und Fordern tatsächlich auch Einstiegs- und Aufstiegschancen zu bieten. Es muss somit weiterhin die Eigenaktivität des Einzelnen gefordert werden – aber auch staatliches Handeln. Gerade aktives staatliches Agieren fehlt alternativen Vorschlägen, die den mit den Arbeitsmarktreformen verbundenen Ängsten durch ein bedingungsloses Grundeinkommen beikommen wollen. Abgesehen von den damit verbundenen Finanzierungsproblemen wäre dies zum einen ein noch stärkerer Systembruch, stünde aber zum anderen auch in einer spezifischen Tradition passiver Leistungen, derzufolge die Gesellschaft mit der monetären Leistung ihre Aufgabe erfüllt sieht und sich mit einer „Stilllegungsprämie“ von den Bemühungen um Reintegration in den Arbeitsmarkt freikauft.
Dagegen steht mittlerweile die Erkenntnis, dass gesellschaftliche Inklusion über den Arbeitsmarkt erfolgt. Problematisch sind in diesem Zusammenhang auch Modelle, die für bestimmte schwer vermittelbare Langzeitarbeitslose ein dauerhaft subventioniertes Beschäftigungssegment („Dritter Arbeitsmarkt“) vorsehen. Dies kann die betroffenen Personen in eine Sackgasse führen. Die Empirie aus aufnahmefähigeren Arbeitsmärkten zeigt, dass sich von vornherein nicht klar bestimmen lässt, ob eine Person wirklich keine Chance mehr auf dem Arbeitsmarkt hat. Gemäß dem Prinzip der Aktivierung, dass keine und keiner zurückgelassen werden soll, ist deshalb eine intensive und ernst gemeinte Bemühung um eine Integration in den regulären Arbeitsmarkt von Nöten, bevor über neue Ausnahmen diskutiert wird.