Die gefährliche Illusion der Selbstheilung
Von wieder besseren Wirtschaftsdaten sollten wir uns nicht einlullen lassen: Die Zukunft der Eurozone ist nicht gesichert. Was jetzt getan werden muss, um die nächste Krise abzuwenden
Es sieht gut aus in der Eurozone. Der wirtschaftliche Aufschwung gewinnt an Fahrt. Selbst in lange stagnierenden Krisenländern wie Portugal und – mit Abstrichen – Italien ist er inzwischen angekommen. Und sogar die Probleme Griechenlands erscheinen lösbar: Zum ersten Mal in der Nachkriegszeit hat das Land ein Haushaltsjahr mit einem Überschuss abgeschlossen.
Das alles scheint wie ein später Sieg der Merkelschen Euro-Rettungspolitik des Durchwurstelns: immer gerade so viel, dass man irgendwie über die Runden kommt, möglichst wenig strukturelle Änderungen und ansonsten auf die wirtschaftlichen Selbstheilungskräfte vertrauen. Diese scheinen inzwischen tatsächlich zu wirken.
Dieser Sichtweise folgend, könnte mit den Wahlerfolgen des überzeugten Europäers Emmanuel Macron in Frankreich und einem hoffentlich proeuropäischen Ausgang der Bundestagswahl eine paradoxe Situation entstehen. Endlich gäbe es eine politische Mehrheit für die grundlegende Reform des europäischen Währungssystems. Die wirtschaftliche Erholung hingegen legt nahe, dass grundlegendere Reformen der Eurozone eigentlich überflüssig sind. Doch diese Sichtweise ist aus zwei Gründen falsch.
Zum einen hat nicht Bundeskanzlerin Angela Merkel, sondern EZB-Präsident Mario Draghi die Eurozone gerettet. Aufgrund der unzureichenden politischen Instrumente der Eurozone sah sich Draghi gezwungen, bis an die Grenzen seines geldpolitischen Mandats zu gehen, um die Eurozone vor einem Auseinanderbrechen zu bewahren und zu stabilisieren. Sein Instrumentarium ist aber asymmetrisch: In einer Phase der geldpolitischen Expansion klappt es ganz gut. Aber mit der in den kommenden 18 Monaten anstehenden Zinswende wird es kaum noch funktionieren. Dann könnten Länder mit sehr hohem Schuldenstand, die gleichzeitig deutlich unterdurchschnittlich wachsen, akute Probleme mit der Schuldentragfähigkeit bekommen. Mit Italien wäre derzeit sogar einer der größten Mitgliedsstaaten davon betroffen. Weder die Realität des Fiskalpakts, noch die Architektur der Eurorettung und die Bankenunion sind in ihrer gegenwärtigen Form solchen potenziellen Herausforderungen gewachsen.
Zum anderen ist es zwar richtig, dass die Eurozone Selbstheilungskräfte besitzt und damit auf ökonomische Schocks irgendwie reagieren kann. Es geht aber auch um das „Wie“ und das „Wann“. Die Eurozone hat sich aufgrund von Konstruktionsfehlern merklich langsamer von der Finanzkrise erholt als andere Teile der Welt. Verantwortlich dafür waren zum Teil verschleppte Probleme in den Banken, aber auch das Absinken der Inflationsrate weit unter das Inflationsziel der Europäischen Zentralbank. Dadurch wurde es für den Süden unmöglich, die Lücke in seiner Wettbewerbsfähigkeit rasch und ohne nominale Lohnrückgänge zu schließen. Die Geldpolitik allein war in dieser Extremsituation überfordert und es fehlte ein europäisches fiskalisches Instrument zu ihrer Unterstützung. Als Konsequenz waren Millionen von Menschen länger arbeitslos als nötig. Die moralische und politische Notwendigkeit, hier bessere Antworten zu finden, wird in der deutschen Öffentlichkeit derzeit systematisch unterschätzt, da Deutschland – auch dank der Schröderschen Reformen – relativ gut durch die Krise gekommen ist. Um zu verstehen, was unsere von Massenarbeitslosigkeit betroffenen Partnerländer durchmachen, sollten wir uns daran erinnern, wie schmerzhaft es war, als Deutschland 2005 eine der höchsten Arbeitslosenquoten in der Eurozone aufwies.
Was der »Norden« und der »Süden« leisten müssen
Um die nächste Krise abzuwenden oder sie – falls sie dennoch kommt – zumindest mit überschaubaren politischen und sozialen Schäden zu überstehen, müssen wir jetzt tätig werden. In zwei Bereichen fällt Arbeit an: Der erste wird manchmal im „Norden“ der Eurozone gefordert und ist im „Süden“ tabu, beim zweiten verhält es sich umgekehrt.
Erstens müssen wir stärkere Anreize setzen, damit hochverschuldete Länder trotz der einsetzenden wirtschaftlichen Erholung ihren Schuldenabbau sowie Strukturreformen auch weiterhin vorantreiben.
Die Vergangenheit zeigt klar, dass es nicht ausreicht, sich hier allein auf Regeln und Konsultationen zu verlassen. Auch die Sanktionskeule zu schwingen, wird daran nichts ändern. Gerade in besseren Zeiten wird es Defizitsündern immer gelingen, gerade so viel zu tun, dass sie Sanktionen knapp vermeiden. Und immer schärfere Sanktionen zu fordern, führt nur zur politischen Spaltung Europas. In Zeiten, wo es darum geht, Europa zu einigen und nationalistischen Zentrifugalkräften entgegenzutreten, ist dies der falsche Weg.
Um die fiskalische Nachhaltigkeit der Mitgliedsstaaten glaubwürdig zu sichern, müssen wir daher zunehmend auf Marktdisziplin setzen. In einem ersten Schritt könnte diese, wie von Clemens Fuest vorgeschlagen, „an der Marge“ eingeführt werden, indem Zusatzverschuldung jenseits der Fiskalregeln grundsätzlich nachrangig emittiert werden müsste (Accountability Bonds bzw. Red Bonds). In weiteren Schritten sollte ein Plan für die Eurozone verhandelt werden, in dem die existierenden Bestände von Staatsanleihen in den Bilanzen der Banken schrittweise und behutsam – um nicht eine neue Krise loszutreten – abgebaut werden. Gelingt dies, wäre eine Restrukturierung von Staatsanleihen als ultima ratio in einer Krise realistisch, ohne dabei die gesamte Wirtschaft in Mitleidenschaft zu ziehen. Der Teufelskreis zwischen Bankenkrisen und Staatsschuldenkrisen – der nach wie vor existiert – wäre endlich durchbrochen.
Gebraucht wird ein fairer Solidarmechanismus
Zweitens müssen wir die Bürger der Eurozone besser vor wirtschaftlichen Schocks schützen. Damit dies zuverlässig gelingt, brauchen wir eine fiskalische Funktion zur Schockabsorption. Dazu sollte eine europäische Arbeitslosenversicherung gehören, die im normalen Konjunkturzyklus auf dem Prinzip der Selbstversicherung im Zeitablauf basiert (was auch in den europäischen Fiskalregeln entsprechend berücksichtigt werden müsste). Das wäre noch keine Solidarität im engeren Sinne, würde aber die Mitgliedsstaaten automatisch dazu veranlassen, im Konjunkturzyklus fiskalisch vernünftig gegenzusteuern. Für extreme Situationen sollte eine Katastrophenversicherung greifen, die länderübergreifend für einen Ausgleich und mit stabilitätsorientierten Beitrags- und Auszahlungsmodalitäten für vernünftige Anreize sorgt. Das wäre dann keineswegs eine uferlose Transferunion, sondern ein gezielter und fairer Solidarmechanismus.
Für absolute Ausnahmesituationen, in denen – wie in den vergangenen Jahren – der Geldpolitik an der Nullzinsgrenze eine Überforderung droht, sollten die Voraussetzungen für eine gemeinsame Fiskalpolitik der gesamten Eurozone geschaffen werden. Auf diese Weise wäre es möglich, in solchen Extremsituationen die wirtschaftliche Erholung schneller herbeizuführen und die Arbeitslosigkeit schneller zu senken. Wie dies am besten erreicht werden könnte, ob beispielsweise im Rahmen eines Europäischen Währungsfonds oder eines Eurozonenbudgets, hängt dann vom institutionellen Gesamtgefüge ab.
Mit dem Brexit ist die prinzipielle Umkehrbarkeit des historischen Einigungsprozesses Europas praktisch erwiesen und nicht mehr nur ein theoretisches Hirngespinst. Diese Austrittslogik wurde leider auch schon mehrfach auf den Euro angewandt – wenn auch glücklicherweise nicht vollzogen. So fordert etwa die FDP in ihrem jüngsten Wahlprogramm, „Mitgliedsstaaten nach einem geregelten Verfahren aus dem Euro-Währungsgebiet austreten“ zu lassen. Und die italienische Fünf-Sterne-Bewegung plädiert gerade für einen solchen Austritt. Eine der Grundannahmen des Vertrags von Maastricht, dass nämlich die Mitgliedschaft im Euro unumkehrbar sei, wird dadurch tief erschüttert.
Doch das ist der falsche Weg. Der Vorteil der gemeinsamen Währung gegenüber festen Wechselkursen besteht ja gerade in der Unumkehrbarkeit. Tritt auch nur ein Staat aus, wird es nicht lange dauern, bis die Finanzmärkte anfangen, auf den nächsten Austrittskandidaten zu spekulieren. Stabil unumkehrbar kann die Währungsunion allerdings nur dann sein, wenn sie jedem Mitglied auf Dauer einen erkennbaren Vorteil bietet. Dies kann nur dann gelingen, wenn die Balance zwischen Verantwortung und Solidarität gelingt und zuverlässig gesichert wird, und wenn öffentliche Güter, die den Mehrwert einer Mitgliedschaft im Euro für alle Mitglieder erhöhen, ausgebaut werden.
Natürlich steckt der Teufel wie immer auch in den Details, die weiter ausgeführt und verhandelt werden müssen. Entscheidend ist jetzt aber erst einmal etwas Anderes: Wir dürfen uns weder von guten Wirtschaftszahlen einlullen, noch davon einschüchtern lassen, dass immer wieder dieselben Pappkameraden – Transferunion und Eurobonds – aufgebaut werden, um ja zu verhindern, dass man im öffentlichen Diskurs zu den eigentlichen Problemen durchdringt. Auch sollten wir uns nicht mit einzelnen Zutaten zufrieden geben, so wichtig sie auch sein mögen, seien es Investitionspakete oder der Eurozonenhaushalt. Zudem müssen bei der Bundestagswahl europapolitisch die richtigen Weichen gestellt werden, damit ein europäisches Deutschland nach der Wahl ein selbstbewusster, selbstreflektierter und lösungsorientierter Partner für Frankreich und die anderen Mitglieder der Eurozone sein kann – für ein besseres Europa im gemeinsamen Interesse aller.