Lehren aus der Ukraine-Krise
In der Auseinandersetzung mit Russland hat sich Deutschland mit geschickten Vermittlungsinitiativen hervorgetan. Doch smarte Diplomatie genügt nicht mehr. Um seine Ziele zu erreichen, braucht Deutschland eine robuste Außenpolitik. Denn nicht jeder Konflikt lässt sich durch Gespräche lösen. Manchmal ist einer schlicht der Aggressor - und der andere das Opfer
I n der Ukraine-Krise hat sich die deutsche Außenpolitik sichtbar hervorgetan, vor allem mit diplomatischen Initiativen. Da war die Reise des deutschen Außenministers Frank-Walter Steinmeier mit seinen polnischen und französischen Amtskollegen Radosaw Sikorski und Laurent Fabius zum ukrainischen Präsidenten Viktor Janukowitsch nach Kiew, auf dem ersten Höhepunkt der Krise am 20. Februar. Da waren die Bemühungen um Verhandlungen mit Russland in Genf. Und da war der Versuch, mit Unterstützung der OSZE die Konflikte innerhalb der Ukraine zu entschärfen, um einen Bürgerkrieg zu verhindern. All das war klassisches diplomatisches Kerngeschäft: Konfliktparteien an einen Tisch bringen, Kompromisse finden, Krisen entschärfen. Der deutschen Diplomatie gelang kein Durchbruch, aber sie kaufte wohl Zeit, und könnte möglicherweise Schlimmeres verhindert haben.
Was Steinmeier in seiner Herangehensweise jedoch ausblendete: Der Schlüssel zur Lösung des Konflikts lag im Kreml und nicht in der Ukraine selbst. Moskau war in allem höchst präsent, und zwar nicht als besorgter Nachbar, sondern als Konfliktpartei. Als sich Sikorski, Fabius und Steinmeier mit Janukowitsch trafen, war dieser längst zu einer Marionette Moskaus geworden. Augenzeugen berichten, der ukrainische Präsident habe die Gespräche immer wieder unterbrochen, um sich Instruktionen von Putin zu holen. Die Genfer Gespräche mit Beteiligung der Vereinigten Staaten, der EU, Russlands und der Ukraine fanden statt, obwohl sich Moskau zu nichts verpflichtet hatte – und blieben dementsprechend auch folgenlos (was Steinmeier nicht daran hinderte, eine Wiederholung zu fordern). Und der Runde Tisch in der Ukraine beruhte auf der fiktiven Prämisse, der Konflikt sei im Kern eine innerukrainische Auseinandersetzung, obwohl doch allen Beteiligten klar sein musste, dass Moskau jederzeit den Druck aus dem vermeintlichen Volksaufstand im Osten herausnehmen konnte – und dieser dann in sich zusammengefallen wäre.
In der Disziplin „smarte Diplomatie“ sind die Deutschen traditionell gut, und die Maschinerie des Auswärtigen Amtes bewies wieder einmal, was sie leisten kann, wenn sie angeworfen wird. Doch der Fall Ukraine zeigt zugleich die Grenzen dieses Ansatzes auf. Nicht jeder Konflikt lässt sich durch Gespräche und Verhandlungen lösen. Nicht immer haben, wenn sich zwei streiten, beide ein bisschen recht; manchmal ist einer schlicht der Aggressor – und der andere das Opfer.
Und immer seltener passt die Selbstbeschränkung auf smarte Diplomatie zu der Rolle, die Deutschland zugefallen ist: die Rolle einer Führungsmacht Europas. Wenn es darum geht, Ziele tatsächlich zu erreichen, wenn man selbst die letzte Instanz ist und kein großer Bruder hinter einem steht, dann muss smarte Diplomatie ergänzt werden durch robuste, auch konfliktbereite Außenpolitik. Und sie muss eingebettet werden in einen größeren Plan, in eine Gesamtstrategie, die das Tagesgeschäft anleitet und ihm Richtung gibt.
Good cop Steinmeier, bad cop Merkel
Elemente einer solchen deutschen Strategie waren in der Ukraine-Krise erkennbar. Was Steinmeier tat, kann man als die Rolle eines good cop gegenüber Russland kennzeichnen. Man akzeptierte die russische Definition des Konflikts und operierte zumindest dem Anschein nach auf dieser Basis. Man machte Moskau immer neue Angebote, gemeinsam und in kooperativer Weise die Probleme zu bearbeiten. Man hielt die Tür stets offen und machte die Rückkehr in ein partnerschaftliches Verhältnis immer möglich. Das Signal an die andere Seite war klar: Es handelte sich um den Appell, das eigene Vorgehen zu überdenken und aus einer selbstgestellten Falle wieder herauszukommen – ohne das Gesicht zu verlieren.
Bei allen Vorzügen hat diese Vorgehensweise auch ihre Grenzen und Schwächen. Die deutsche Bereitwilligkeit, das von Moskau inszenierte Spiel mitzuspielen, konnte auch als Zeichen der Schwäche fehlinterpretiert werden; als Unfähigkeit Berlins zu robuster Außenpolitik, ja sogar als eine Art Komplizenschaft bei einer Taktik, die darauf abzielte, alle Spuren russischer Beteiligung an den Unruhen in der Ostukraine zu verdecken und zu vertuschen. Permanente, gutwillige Verhandlungs- und Kompromissbereitschaft können Autokraten, die ihre eigene Machtposition gewaltsam erworben haben und sie ruchlos verteidigen, als Kennzeichen von Schwäche deuten. Der deutsche postmodern-demokratische Politikstil, erprobt in permanenter Kompromissfindung, trifft im autokratisch regierten Russland auf eine grundsätzlich andere politische Kultur.
Im Doppelspiel mit der Kanzlerin wurde das aber wieder aufgefangen. Den Konfrontationskurs, auf den Außenminister Steinmeier verzichtete, verfolgte Angela Merkel. Immer wieder übernahm sie die Rolle des bad cop. Gemeinsam mit dem amerikanischen Präsidenten Barack Obama hielt sie die große westliche Koalition zusammen – und damit die Drohung mit massiven wirtschaftlichen Strafen aufrecht. Angesichts dieser Sanktionsdrohung hat Moskau alles daran gesetzt, in der Ostukra-ine ein niedriges Profil zu bewahren: langsam und schrittweise vorzugehen, Reaktionen abzuwarten, Spuren zu verwischen.
Auch wenn Merkel gelegentlich zurückrudern musste, war doch immer klar, dass ein offener Militäreinsatz in der Ukraine für Russland massive wirtschaftliche Nachteile mit sich bringen würde. Der westliche Druck hat zwar weder die Annexion der Krim noch die von Moskau gestiftete Unruhe in der Ostukraine verhindert. Er hat aber die Möglichkeiten russischer Einflussnahme erheblich begrenzt. Das ist eine Leistung, die zu einem erheblichen Teil dem Kanzleramt zuzurechnen ist.
Auswärtiges Amt und Kanzleramt haben sich in der Ukraine-Krise tendenziell ergänzt. Steinmeier ist bislang eher für das „Zuckerbrot“ zuständig, Merkel eher für die „Peitsche“. Beides sind wichtige Elemente einer umfassenden, professionellen Außenpolitik. Und beide Elemente werden auch künftig eine wichtige Rolle im Verhältnis zu Russland spielen, das sich in eine neue Richtung bewegt. Zwar wird es auch in Zukunft auf vielen Ebenen mit Russland Kooperationen geben, aber parallel dazu eben auch deutlich mehr Konfrontation. Die Beziehung wird komplizierter.
Für die Deutschen wird die Herausforderung darin bestehen, nicht nur das Anbieten von Zuckerbrot zu unterstützen, sondern auch gelegentliche Konfrontation zu akzeptieren. Derzeit wird in Deutschland Außenpolitik noch weitgehend als Diplomatie im engeren Sinne verstanden: als eine Art Beziehungspflege, deren Erfolg sich darin bemisst, wie viel Zuneigung Deutschland in der Welt entgegengebracht wird. Für die Peitsche hingegen, für robustere Methoden also, die eigenen Interessen und Vorstellungen durchzusetzen, sind traditionell die westlichen Alliierten zuständig, besonders die Vereinigten Staaten als globale Schlüsselmacht, gelegentlich auch Großbritannien und Frankreich.
Jetzt muss Deutschland selbst Ordnung stiften
Über Jahrzehnte hinweg ist Deutschland mit einer weitgehend auf den Aufbau von Freundschaften orientierten Außenpolitik bestens gefahren. Nach dem Krieg war diese ein Imperativ; es ging um die Rehabilitation der Bundesrepublik – darum, vom Feind zum Freund zu werden, erst gegenüber dem Westen, dann auch gegenüber dem Osten. Innerhalb Europas hat man ein Netz von engen und engsten Partnerschaften gewoben. Und jenseits Europas hat Deutschland zu allen wichtigen Ländern freundschaftliche Beziehungen aufgebaut. In internationalen Umfragen schneidet Deutschland regelmäßig als eines der beliebtesten Länder der Welt ab. Die Pflege guter Beziehungen nach allen Seiten passt auch bestens zum Charakter Deutschlands als Handelsstaat, dessen immenser ökonomischer Erfolg eben auch dadurch gefördert wird, dass die deutsche Regierung freundschaftliche Kontakte zu allen Weltregionen unterhält.
Möglich war diese Positionierung Deutschlands als kooperativer und konfrontationsscheuer Riese, weil der Ordnungsrahmen, innerhalb dessen sich Deutschland bewegte, von anderen garantiert wurde. Die Bundesrepublik musste sich gegen potenzielle sowjetische Aggression nicht primär selbst verteidigen – sie stand unter dem Schutz Amerikas. Bei der Gründung der Bundesrepublik im Jahr 1949 wie bei der Wiedervereinigung 1990 spielten die wohlwollenden Amerikaner die Schlüsselrolle. Und nach wie vor fungiert Amerika im deutschen Bewusstsein als Schutzmacht. „Die transatlantische Allianz ist und bleibt das zentrale Fundament unserer Sicherheits- und Verteidigungspolitik“, heißt es im Koalitionsvertrag von 2013, wobei „transatlantische Allianz“ ein Codewort ist für amerikanischen Schutz und Schirm.
Heute rückt Deutschland aber immer mehr selbst in eine ordnungsstiftende und ordnungssichernde Funktion ein. Das ist eine Folge der geopolitischen Verschiebungen, die sich aus dem Ende des Kalten Krieges und der Wiedervereinigung ergeben haben. Deutschland ist zur Zentralmacht Europas geworden: Ohne Berlin oder gegen Berlin geht nichts in Europa. Drehte sich die EU über Jahrzehnte um die Achse Frankreich-Deutschland, so spielt Deutschland heute unverkennbar in einer anderen machtpolitischen Liga als Frankreich. In der Eurokrise hielt nicht Paris, sondern Berlin den Schlüssel zur Lösung in der Hand.
Warum Chinas Präsident im Kanzleramt anruft
Der Ukraine-Konflikt hat nun deutlich gemacht, dass Deutschland in der EU auch außenpolitisch zur Führungsmacht geworden ist, jedenfalls in Bezug auf die östliche Nachbarschaft und das Verhältnis zu Russland. Die geführten Telefonate sind ein deutlicher Beleg: Angela Merkel war in der Ukraine-Krise die wichtigste europäische Ansprechpartnerin Wladimir Putins und Barack Obamas. Der chinesische Präsident ruft nicht in Brüssel, London oder Paris an, wenn er sich über die Ukraine-Krise informieren will, sondern im Kanzleramt.
Damit wird es für Deutschland immer schwieriger, im Windschatten anderer zu segeln. Es muss Entscheidungen selbst treffen und durchsetzen. Deutschland ist und bleibt dabei natürlich Teil kollektiver Strukturen, der EU und der Nato – aber die Rolle Berlins innerhalb dieser Strukturen ändert sich. Deutschland wird zur Gestaltungsmacht. Eine Rolle, die es keineswegs angestrebt hat, im Gegenteil. Doch Größe, Wirtschaftskraft und geografische Lage machen das Land in Europa zum zentralen Akteur. Das hat sich lange angekündigt, mit der Wirtschafts- und Finanzkrise und dem Ukraine-Konflikt ist es unverkennbar geworden.
Daraus folgt unter anderem, dass sich die deutsche Außenpolitik anders aufstellen muss als bisher. Das Zuckerbrot allein reicht nicht mehr, Deutschland braucht auch die Peitsche, also Druckmittel, in seinem außenpolitischen Arsenal. Kooperation muss durch die Bereitschaft zur Konfrontation ergänzt werden. Wenn die andere Seite nicht mit freundlichen Mitteln bewegt werden kann, etwas zu tun oder zu lassen, das man für existenziell wichtig hält, dann kann Berlin nicht einfach achselzuckend aufgeben. Als Macht mit Führungsverantwortung trägt Deutschland zugleich etwas, das man als „Letztverantwortung“ bezeichnen könnte: Wenn Deutschland nicht handelt und andere zum Handeln bewegt, dann passiert in vielen Fällen nichts. Mit Berlin steht und fällt ein Großteil der europäischen Außenpolitik.
Von der Improvisation zur Strategie
Die für die Deutschen gute Nachricht ist, dass die Peitsche nicht unbedingt militärische Gewalt bedeuten muss. Zumindest in der Ukraine-Krise spielte die Drohung mit wirtschaftlichen Sanktionen die zentrale Rolle. Das Spektrum der Konfrontation kann aber grundsätzlich auch militärische Mittel umfassen. Wenn der Kreml beispielsweise testet, ob die Nato-Staaten bereit sind, die baltischen Staaten gegen Destabilisierung zu schützen, dann kommt die deutsche Außenpolitik auch nicht um eine militärische Komponente herum. Und wenn es darum geht, Länder wie die Ukraine, Moldau oder Georgien gegen jene Art von unsichtbarer Kriegsführung zu schützen, die Moskau in der Ukraine anwendet, dann muss man diese Länder in die Lage versetzen, sich auch militärisch besser selbst zu verteidigen.
In dieser neuen Ära besteht die größte Herausforderung für die Deutschen darin, auch Momente der Konfrontation auszuhalten. Die Angst vor einem neuen Kalten Krieg ist groß. Über Jahrzehnte haben sich die Deutschen für Entspannung und friedliche Transformation eingesetzt, gerade auch gegenüber Russland. Wenn nun der Kreml mit seiner Politik der Annexion und Aggression die europäische Friedensordnung bedroht, dann muss Europa die elementaren Prinzipien seiner Ordnung robust verteidigen.
In der neuen Ära der Beziehungen zwischen dem Westen und Russland werden sich Elemente der Kooperation und Elemente der Konfrontation gegenseitig ergänzen. Berlin wird bei der Entwicklung der neuen Strategie eine Schlüsselrolle spielen – ob es den Deutschen gefällt oder nicht. In der Ukraine-Krise haben Merkel und Steinmeier schon einmal vorgeführt, wie das gehen könnte. Jetzt kommt es darauf an, dass aus diesen improvisierten Ansätzen eine umfassendere Strategie entwickelt wird.